Bene demaniale: illegittima la modifica in peius della destinazione urbanistica (TAR, Umbria-Perugia, sez. I, sentenza 01.06.2015, n. 227).

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, Agenzia del Demanio, ricorre al T.A.R. Umbria per l’annullamento della delibera n. 307, adottata nel dicembre 2008 dal Consiglio del Comune di Terni, nonché di ogni atto presupposto, conseguente o collegato, con la quale era stata approvata la parte strutturale del nuovo P.R.G., disponendo la destinazione a “verde pubblico” di un compendio immobiliare di proprietà del Ministero medesimo, in tal modo modificando in peius la destinazione edificatoria prevista dal previgente strumento urbanistico.

Il citato immobile, denominato “ex caserma Cairoli”, sito al centro della città, nel 1991 fu dichiarato, con decreto del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, di particolare interesse storico ed artistico.

Il Tar ha accolto il ricorso, annullando i provvedimenti impugnati, nei limiti dell’interesse azionato.

In particolare ha condiviso la censura, formulata dal Ministero, relativa alla violazione dell’art. 6 della L.R. Umbria n. 31 del 1997, in seguito abrogato dalla L.R. n. 11 del 2005, ma applicabile ratione temporis, essendo il P.R.G. adottato con delibera resa nel luglio 2004, quindi in data anteriore all’entrata in vigore della legge n. 11 del 2005.

Dall’esame del provvedimento costitutivo del vincolo, in punto di fatto, il Tar rileva che il vincolo storico ed artistico, sul compendio immobiliare del Ministero, investe non solo due particelle, ma anche un’ulteriore particella, “declassata” a verde pubblico.

Ne consegue la natura demaniale del bene in questione, in quanto ai sensi dell’art. 822 c. 2, c.c., appartengono al c.d. demanio necessario, tra gli altri, “gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia” (Cassazione civ. sez. trib. 11 febbraio 2005, n. 2815) peraltro non suscettibili di sdemanializzazione tacita ed essendo quindi irrilevante la circostanza dell’inerzia dell’Amministrazione proprietaria (Cassazione sez. trib. 31 agosto 2007, n. 18345).

Da tali premesse, il Tribunale umbro considera errata la pretesa, manifestata dal Comune resistente, di ascrivere detto compendio immobiliare al patrimonio disponibile dello Stato.

Il Tribunale osserva che, in conformità all’art. 6 della L.R. Umbria n. 31 del 1997, il Comune, al fine di adottare la parte strutturale del P.R.G., avrebbe dovuto convocare una Conferenza partecipativa, invitandovi, tra i soggetti ivi elencati, oltre la Regione, la Provincia territorialmente competente, i Comuni e la Provincia i cui territori confinano con il Comune interessato, “le amministrazioni dello Stato interessate”.

Tra quest’ultime, secondo il Tribunale Umbro, si devono ricomprendere quelle titolari del diritto di proprietà su aree demaniali incise dal mutamento di destinazione per effetto del nuovo P.R.G. Nella fattispecie, la modifica della destinazione d’uso di un bene sottoposto a vincolo storico artistico, quindi demaniale ai sensi dell’art. 822, c.c.., in sede di approvazione di un P.R.G., risulta idonea ad incidere su interessi riferibili all’intera comunità nazionale.

Tale affermazione risulta comprovata dall’orientamento della Corte Costituzionale, “secondo cui ogni qual volta concorra una molteplicità d’interessi eterogenei, riferibili a soggetti diversi e tutti di rilievo costituzionale, alla loro composizione si deve provvedere attraverso l’istituto, tipico e generale del diritto pubblico, rappresentato dall’intesa; non spetta dunque alle regioni ed alle province autonome approvare gli strumenti urbanistici senza che, nelle parti in cui essi prevedono il mutamento di destinazione di beni pubblici statali, sia previamente intervenuta un’intesa con i competenti organi centrali (Corte Cost. sent. 15 novembre 1985, n. 286)”.

In considerazione del disposto di cui all’art. 3 della Costituzione, il Tribunale definisce “irragionevole” la pretesa, manifestata dal Comune di Terni, di equiparare sul piano procedimentale la posizione dello Stato, in qualità di proprietario di un bene sottoposto a vincolo storico artistico, ed istituzionalmente preposto alla relativa tutela e valorizzazione, a quella indistinta dei soggetti proprietari di aree private incise dal piano strutturale, i quali sono legittimati, unicamente, a presentare osservazioni.

Rileva, inoltre, che la Riforma del Titolo V della Costituzione, introdotta nel 2001, ha valorizzato la funzione dell’intesa, come strumento di riequilibrio nelle materie di competenza anche concorrente, in applicazione del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118 Cost. (Corte Cost. sent. n. 303/2003).

Il Tar umbro, infine, considerando la particolarità della materia, ha disposto la compensazione delle spese di lite.

Tribunale Amministrativo Regionale

Umbria – Perugia

Sezione I

Sentenza 29 aprile – 1° giugno 2015, n. 227

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L’ UMBRIA

SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 126 del 2009, proposto da:

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Agenzia del Demanio, rappresentati e difesi per legge dall’ Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, domiciliataria in Perugia, via (…);

contro

Comune di Terni, rappresentato e difeso dall’avv. Pa.Ge., con domicilio eletto presso Ma.Mi. in Perugia, via (…);

nei confronti di Regione Umbria, Provincia di Terni;

per l’annullamento

– della delibera C.C. 15.12.2008 n. 307 del Comune di Terni di approvazione della parte strutturale del nuovo P.R.G. a seguito del parere favorevole della Provincia di Terni ed adeguamento della parte operativa, pubblicata all’albo pretorio dal 9 gennaio al 24 gennaio 2009;

– di ogni altro atto presupposto, conseguente o collegato ancorché non conosciuto con particolare riferimento all’atto di convocazione della Conferenza partecipativa di cui all’art. 6 della L.R. 31/1997, alla delibera C.C. 16.7.2004 n. 88 di adozione del medesimo P.R.G., alla delibera G.R. n. 96 del 13.3.2008, alla delibera C.C. n. 71 del 17.3.2008 (nuova adozione del P.R.G. a seguito dell’esame delle osservazioni) all’atto del Consiglio Provinciale n. 129 del 1.12.2008 e alla determina dirigenziale della Regione Umbria n. 9328 del 21.10.2008

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2015 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Espone il Ministero ricorrente di essere proprietario di immobile sito in Terni presso Largo Cairoli e Corso Vecchio, contraddistinto catastalmente al foglio xxx particelle xxx e denominato “ex caserma Cairoli” dichiarato di particolare interesse storico artistico con decreto del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali del 16 marzo 1991.

Con deliberazione C.C. 15 dicembre 2008 n. 307 di approvazione (in vigenza della L.R. Umbria n. 31/1997) della parte strutturale del nuovo P.R.G., il Comune di Terni ha disposto la destinazione a “verde pubblico” del suddetto compendio immobiliare modificando in peius la destinazione edificatoria del previgente strumento urbanistico generale.

Il Ministero dell’Economia e Finanze impugna la suddetta deliberazione consiliare, unitamente agli ulteriori atti in epigrafe indicati del procedimento pianificatorio, deducendo le seguenti censure così riassumibili:

I. Violazione dell’art. 6 della L.R. 31/1997 e del principio, desumibile dalla legislazione ordinaria, della necessità dell’intesa con lo Stato nei casi in cui l’approvazione di strumenti urbanistici implichi destinazioni diverse di beni pubblici statali: sarebbe stata del tutto violata la prevista partecipazione dell’Amministrazione statale alla conferenza partecipativa preliminare all’adozione del P.R.G. oltre che del principio, desumibile dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, della necessità della preventiva intesa in ipotesi di mutamento della destinazione d’uso di beni statali;

II. Violazione dei termini di cui alla legge 31/1997 per l’adozione del P.R.G.: il P.R.G. impugnato sarebbe stato adottato oltre il termine di 180 giorni dalla conclusione della conferenza partecipativa convocata dal Comune di Terni;

III. Violazione del termine previsto dal comma 5 dell’art. 7 della L.R. 31/2007: la delibera 71/2008 parimenti impugnata sarebbe intervenuta oltre il termine di 120 giorni previsto dalla legge per l’esame delle osservazioni;

IV. Eccesso di potere per difetto e/o illogicità della motivazione: il mutamento di destinazione impresso all’area Cairoli in esame sarebbe del tutto immotivato, essendo l’unica area destinata a “verde pubblico” nel pieno centro di Terni interamente interclusa da fondi edificati, in contrasto anche con quanto indicato nel documento programmatico approvato dal Comune nel 2002;

V. Eccesso di potere per errore di fatto ed evidente illogicità della scelta amministrativa, sviamento di potere: l’illogica destinazione a verde pubblico impressa all’area di proprietà dello Stato troverebbe la propria motivazione nella necessità di consentire un incremento di volumetria a beneficio dell’aggiudicatario della gara per l’alienazione dell’area del mercato coperto avvenuta solo pochi giorni prima l’approvazione del piano attuativo del P.R.G..

Si è costituito il Comune di Terni, eccependo preliminarmente l’inammissibilità e l’improcedibilità del ricorso, in quanto:

– sarebbe tardiva l’impugnazione delle deliberazioni nn. 88 del 16 luglio 2004 e 71 del 17 marzo 2008;

– non risulterebbe impugnata la sopravvenuta deliberazione C.C. n. 29 del 16 febbraio 2009 di approvazione di piani attuativi in variante parziale al P.R.G. per la riorganizzazione delle attività commerciali di Largo Manni, Largo Cairoli e piazza del Mercato coperto.

Nel merito evidenzia l’infondatezza di tutte le censure ex adverso dedotte, in sintesi evidenziando:

– l’appartenenza del compendio immobiliare statale de quo non già al demanio bensì al patrimonio disponibile dello Stato, con conseguente non necessità dell’intesa invocata dalla difesa erariale;

– il carattere pacificamente ordinatorio dei termini di cui il Ministero ricorrente lamenta l’inosservanza;

– la non necessità di specifica motivazione per le scelte pianificatorie di contenuto conformativo, non ravvisandosi nella fattispecie situazioni di affidamento qualificato idonee a giustificare l’aggravio dell’obbligo motivazionale.

Seguiva tra le parti l’avvio del procedimento di cui al D.lgs. 28 maggio 2010 n. 85 per il trasferimento dell’immobile de quo a titolo gratuito al Comune di Terni, circostanza che ha indotto il Collegio a disporre con ordinanza n. 33/2013 l’assegnazione di un termine di sei mesi per la conclusione dell’avviato iter.

Con successive memorie le parti hanno rappresentato il negativo esito delle trattative intercorse, non avendo il Comune sottoscritto la bozza di accordo di valorizzazione dell’ex “caserma Cairoli” propedeutico al trasferimento della proprietà.

L’Avvocatura dello Stato ha ampiamente controdedotto a tutte le eccezioni anche in rito sollevate dal Comune, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del giorno 29 aprile 2015, nella quale la causa è passata in decisione.

DIRITTO

2. E’ materia del contendere la legittimità dell’impugnata deliberazione C.C. 15 dicembre 2008 n. 307 di approvazione della parte strutturale del nuovo P.R.G. del Comune di Terni nella parte in cui ha disposto la destinazione a “verde pubblico” del compendio immobiliare “ex caserma Cairoli” di proprietà del Ministero dell’Economia e delle Finanze, modificando in peius la destinazione edificatoria del previgente piano urbanistico generale.

3. Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni in rito sollevate dalla difesa comunale.

3.1. Con il ricorso in epigrafe l’Amministrazione statale ricorrente si duole della trasformazione dell’area di esclusiva proprietà da area edificabile a “verde pubblico” aspirando dunque alla conservazione della precedente destinazione edificatoria impressa dal previgente P.R.G., al fine del mantenimento del maggior valore economico del bene.

La lesione del predetto interesse è da riportarsi unicamente alla deliberazione n. 307 del 15 dicembre 2008 di approvazione della parte strutturale del nuovo P.R.G., pubblicata all’albo pretorio dal 9 al 24 gennaio 2009 e ritualmente impugnata il 20 marzo 2009.

E’noto come secondo un pacifico orientamento giurisprudenziale da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici e loro varianti, caratterizzato dalla fase di adozione e da quella successiva di approvazione, le stesse si pongono su un piano di distinta autonomia, in cui l’atto di adozione può essere oggetto d’immediata impugnazione qualora immediatamente lesivo nello stesso modo ed alle stesse condizioni del piano approvato; a sua volta l’approvazione del piano dà vita ad un atto formalmente e sostanzialmente nuovo rispetto al piano adottato per cui configurandosi l’atto di adozione e quello di approvazione come due provvedimenti ben distinti, essi possono essere impugnati autonomamente e distintamente, senza che la mancata impugnazione del primo comporti preclusione o decadenza del diritto di ricorso contro il piano approvato o che la mancata impugnazione del secondo comporti automaticamente il venir meno dell’interesse al ricorso già eventualmente presentato contro il primo (ex multis T.A.R. Marche 10 dicembre 2012, n. 788; T.A.R. Puglia – Lecce, sez. I, 12 maggio 2006, n. 2575).

3.2. Ne consegue l’infondatezza dell’eccepita tardività del gravame.

3.3. Irrilevante appare la mancata impugnazione della deliberazione C.C. n. 29 del 16 febbraio 2009 di approvazione di piani attuativi in variante parziale al P.R.G. per la riorganizzazione delle attività commerciali di Largo Manni, Largo Cairoli e piazza del Mercato coperto, poiché limitatamente al punto del mutamento della destinazione d’uso dell’immobile statale, trattasi di atto meramente attuativo della presupposta deliberazione C.C. n. 307/2008, ragione per cui l’annullamento di quest’ultima deliberazione ne comporterebbe l’automatica caducazione, stante l’effetto caducante e non meramente viziante.

3.4. Parimenti priva di pregio, infine, è l’ulteriore eccezione di sopravvenuto difetto di interesse in conseguenza dell’avvio del procedimento ex D.lgs. 85/2010 per il trasferimento a titolo gratuito del compendio immobiliare in questione, non essendo ravvisabile alcun intento dell’Amministrazione statale di abdicare alla tutela del bene bensì di avviare un percorso comune, attraverso la previsione di reciproci obblighi, proprio al fine della ottimale valorizzazione del bene nell’ottica di una doverosa leale collaborazione tra enti pubblici.

4. Venendo al merito il ricorso è fondato e va accolto.

4.1. Vanno disattese le doglianze inerenti il procedimento di pianificazione di cui alla legge regionale 31/97 rubricate al II e III motivo di gravame.

Come già affermato dall’adito Tribunale, i termini di cui all’art. 7 della suddetta legge non hanno carattere perentorio (T.A.R. Umbria 24 gennaio 2011, n. 34; id. 28 settembre 2010, n. 473) mentre la violazione del termine di cui all’art. 9, essendo imputabile ad autorità diversa da quella comunale, è priva di capacità invalidante (T.A.R. Umbria 1 marzo 2010, n. 149).

Infine, la censura di violazione dell’art. 5, a prescindere da ogni altra considerazione, è inammissibile poiché dedotta con memoria non notificata (ex plurimis T.A.R. Campania – Napoli sez. I, 10 settembre 2013, n. 4210).

4.2. Merita invece condivisione l’assorbente censura di violazione dell’art. 6 della L.R. Umbria 21 ottobre 1997 n. 31 successivamente abrogato dalla L.R. 11/2005, pacificamente applicabile ratione temporis (come riconosciuto dalla stessa difesa comunale cfr. memoria depositata il 23 aprile 2012) essendo il P.R.G. adottato con deliberazione C.C. n. 88 del 16 luglio 2004 ovvero in data anteriore all’entrata in vigore della legge n. 11/2005.

Giova anzitutto premettere, in punto di fatto, che il vincolo storico artistico sul compendio immobiliare in questione investe non solo – come è incontestato – le particelle n. 103 e 105 bensì proprio la stessa particella 104 “declassata” a verde pubblico, come si evince chiaramente “per tabulas” dall’esame del depositato provvedimento costitutivo del vincolo.

Ne consegue il precipitato della natura demaniale del bene in questione, poiché ai sensi dell’art. 822 c. 2, c.c. appartengono al c.d. demanio necessario, tra gli altri, “gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia” (ex multis Cassazione civ. sez. trib. 11 febbraio 2005, n. 2815) peraltro non suscettibili di sdemanializzazione tacita ed essendo quindi irrilevante la circostanza dell’inerzia dell’Amministrazione proprietaria (Cassazione sez. trib. 31 agosto 2007, n. 18345). E’ pertanto del tutta errata la pretesa comunale di ascrivere il compendio immobiliare in questione al patrimonio disponibile dello Stato.

4.3. In base all’art. 6 della L.R. Umbria n. 31/1997 “1. Il Comune, al fine di adottare il P.R.G., parte strutturale, convoca una Conferenza partecipativa sulla base del documento programmatico di cui all’articolo 5, alla quale sono invitati: a) la Regione, la Provincia territorialmente competente, i Comuni e la Provincia i cui territori confinano con il Comune interessato; b) i soggetti titolari di pubblici servizi; c) le amministrazioni dello Stato interessate; d) i soggetti portatori di interessi collettivi, nonché di rilevanza sociale. 2. Entro i termini di cui al comma 4 il Comune acquisisce le notizie concernenti interventi e procedure di vincolo eventualmente avviate sul territorio comunale. 3. Il Comune dà adeguata pubblicità alla convocazione ed all’oggetto della Conferenza almeno venti giorni prima della data fissata, stabilendo tempi e modalità per la consultazione degli atti relativi. 4. La Conferenza si conclude entro il termine di dieci giorni dalla sua convocazione ed entro il termine perentorio di venti giorni dalla convocazione i soggetti invitati possono presentare proposte scritte e memorie, che il Comune è tenuto a valutare in sede di adozione del P.R.G., ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento. Dei risultati della Conferenza il Comune redige apposito verbale”

Non può ignorarsi come tra le “amministrazioni dello Stato interessate” di cui alla suindicata norma debbano ricomprendersi quelle titolari del diritto di proprietà su aree demaniali incise da mutamento di destinazione per effetto del nuovo P.R.G, anche alla luce dell’insegnamento della Corte Costituzionale secondo cui ogni qual volta concorra una molteplicità d’interessi eterogenei, riferibili a soggetti diversi e tutti di rilievo costituzionale, alla loro composizione si deve provvedere attraverso l’istituto, tipico e generale del diritto pubblico, rappresentato dall’intesa; non spetta dunque alle regioni ed alle province autonome approvare gli strumenti urbanistici senza che, nelle parti in cui essi prevedono il mutamento di destinazione di beni pubblici statali, sia previamente intervenuta un’intesa con i competenti organi centrali (Corte Cost. sent. 15 novembre 1985, n. 286).

Il suddetto principio – affermato dalla Consulta nell’ambito di un ricorso per conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni in materia urbanistica – può ugualmente valere anche per la controversia per cui è causa, essendo la modifica della destinazione d’uso di un bene sottoposto a vincolo storico artistico (per ciò demaniale ex art. 822 c.c.) in sede di approvazione di un P.R.G., idonea ad incidere su interessi riferibili a tutta la comunità nazionale.

Non può dunque condividersi l’assunto comunale circa l’esclusione di un interesse ultraregionale legittimante la partecipazione dell’autorità statale al procedimento pianificatorio in questione, poiché proprio la conferenza di pianificazione risultava la sede opportuna per l’esame e la composizione dei diversi interessi pubblici compresenti, così come d’altronde ex post dimostrato dai successivi sviluppi della questione controversa.

E’ pertanto del tutto irragionevole, ai sensi dello stesso art. 3 della Costituzione, la pretesa comunale di equiparare sul piano procedimentale la posizione dello Stato, quale ente proprietario di un bene sottoposto a vincolo storico artistico istituzionalmente preposto alla relativa tutela e valorizzazione, a quella indistinta di tutti i soggetti proprietari di aree private incise dal piano strutturale, per i quali come noto sussiste il solo strumento della presentazione di osservazioni.

Giova poi evidenziarsi quanto allo strumento dell’intesa, come la Riforma del Titolo V della Costituzione, introdotta con legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, ne abbia valorizzato la funzione di strumento di riequilibrio nelle materie di competenza anche concorrente, in applicazione del principio di sussidiarietà verticale contenuto nell’art. 118 Cost. (Corte Cost. sent. n. 303/2003).

5. Per i suesposti motivi il ricorso è fondato e va accolto, con l’effetto dell’annullamento in parte qua dei provvedimenti impugnati, nei limiti dell’interesse azionato.

Sussistono giusti motivi ai sensi degli artt. 26 cod. proc. amm. e 92 c.p.c. per disporre la compensazione delle spese di lite, attesa la particolarità della materia trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati, come da motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Lamberti – Presidente

Stefano Fantini – Consigliere

Paolo Amovilli – Primo Referendario, Estensore

Depositata in Segreteria il 1° giugno 2015.

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