Carabinieri: indennità servizi esterni.

(T.A.R, Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sez. 1^ bis, sentenza 12.01.2008, n. 217)

SENTENZA

sul ricorso n. 1899/2003, proposto da VARI RICORRENTI, rappresentati e difesi, per mandato in calce all’atto introduttivo, dall’avv. Roberto Mandolesi, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati, in Roma, v. Paolo Emilio, n. 34,

contro

  • il MINISTERO della DIFESA, in persona del Ministro pro tempore,

  • il COMANDO GENERALE dell’ARMA dei CARABINIERI, in persona del Comandante pro tempore,

rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui sono domiciliati ex lege, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12,

per l’accertamento

del diritto alla corresponsione dell’indennità per l’espletamento di servizi esterni di cui all’art. 42, co. 1, del D.P.R. n. 395/1995 – come integrato dall’art. 50, co. 2, del D.P.R. n. 254/1999, con decorrenza dal 1/11/1995;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato per l’Amministrazione intimata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore alla pubblica udienza del 31 ottobre 2007 il Consigliere Donatella Scala;

Udito l’avv. Mandolesi per i ricorrenti;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Riferiscono i deducenti, tutti appartenenti all’Arma dei Carabinieri, di prestare servizio in qualità di tecnici delle telecomunicazioni presso il Laboratorio Telematico Regionale.

Ritenendo di avere diritto ex lege alla corresponsione dell’indennità prevista dalle norme sopra calendate, introducono con il ricorso in epigrafe azione di accertamento della pretesa economica, allegando a sostegno della stessa le seguenti circostanze in fatto:

  • espletano la loro attività lavorativa in ambiente esterno rispetto a quello in cui ha sede il Reparto di appartenenza;

  • l’attività viene svolta in obiettiva situazione di disagio e difficoltà, in località distanti più di 100 Km dalla sede del Reparto di appartenenza;

  • le prestazioni lavorative sono organizzate in turni che coincidono con l’orario di servizio giornaliero, aventi anch’essi periodicità giornaliera, e sono rese sulla base di formali ordini di servizio;

  • l’attività svolta attiene a controlli di radiodiffusione diretti all’accertamento della copertura elettromagnetica degli apparati di radiodiffusione in uso all’Arma dei Carabinieri ed accertamenti di radio interferenze riguardanti la rete primaria del pronto intervento.

Deducono, pertanto, con unico motivo di ricorso, la violazione e falsa applicazione e malgoverno dell’art. 42, 1° comma, del D.P.R. 395/1995, come integrato dall’art. 50, 2° comma, del D.P.R. 254/1999, in quanto l’implicito diniego alla corresponsione dell’indennità per servizi esterni da parte dell’Amministrazione si fonderebbe su presupposti erronei ed inesistenti e sarebbe, quindi, privo di motivazione; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di diritto necessari per beneficiare dell’indennità; ingiustizia manifesta.

L’Avvocatura Generale dello Stato si è ritualmente costituita in giudizio in difesa dell’intimata Amministrazione, eccependo, in rito, la prescrizione dei ratei maturati fino al quinquennio anteriore la notifica della domanda giudiziale, nel merito, l’infondatezza delle introdotte pretese, atteso che il laboratorio presso cui sono impiegati costituirebbe un’estensione spaziale del Comando.

Alla pubblica udienza del 31 ottobre 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il gravame in esame i ricorrenti, militari dell’Arma dei Carabinieri, introducono azione di accertamento del diritto alla corresponsione dell’indennità prevista per i servizi esterni, alla stregua di quanto disposto dalle norme di settore, ed in specie dall’art. 42, 1° comma, del D.P.R. 395/1995, come integrato dall’art. 50, 2° comma, del D.P.R. 254/1999, asserendo di trovarsi nelle condizioni normativamente previste, in quanto impiegati a prestare servizio in ambiente esterno rispetto al Reparto di appartenenza, ed in specie, presso il Laboratorio Telematico Regionale.

La trattazione della causa necessita di una previa ricognizione delle norme rilevanti, al fine di tratteggiare i contorni dell’istituto economico in controversia.

L’art. 12, comma I, del D.P.R. 5 giugno 1990 n. 147 ha previsto che “il supplemento giornaliero dell’indennità d’istituto, previsto dall’art. 2 della legge 28 aprile 1975, n. 135, nella misura stabilita dall’art. 7, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 10 aprile 1987, n. 150, è triplicato per il personale impiegato nei servizi esterni, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio. Tale maggiorazione non è cumulabile con quella di cui all’art. 11 ed ha decorrenza dal 1° luglio 1990”.

In epoca successiva è intervenuto il D.P.R. 31 luglio 1995 n. 395, il quale, all’art. 42, comma I, ha previsto che “a decorrere dal 1° novembre 1995 al personale impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena e quelli svolti dal personale del Corpo forestale dello Stato, è corrisposto un compenso giornaliero pari a l. 5.100 lorde”.

Con il D.P.R. n. 254/99, art. 50, comma II, tale compenso aggiuntivo è stato esteso al personale che “esercita precipuamente attività di tutela, scorta, traduzioni, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela delle normative in materia di lavoro, sanità, radiodiffusione ed editoria, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all’esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi”, senza, comunque, incidere sull’interpretazione del contratto precedente che agganciava il diritto retributivo non con riferimento a servizi specifici, bensì al carattere genericamente esterno del servizio stesso

Il D.P.R. n. 140 del 2001, agli artt. 7 e 19, ha rideterminato, con decorrenza 1.1.2001, in £. 8100 lorde il compenso giornaliero da corrispondersi al personale impiegato nei servizi esterni secondo le modalità indicate con l’art. 42 del D.P.R. n. 395 del 1995 ed art. 50 del D.P.R. n. 254 del 1999; il D.P.R. n. 164 del 2002 ha rideterminato, con decorrenza dal primo giorno del mese successivo alla sua entrata in vigore, in € 6,00= lordi il compenso giornaliero da corrispondersi al personale appartenente alle Forze di Polizia ad ordinamento militare, impiegato nei servizi esterni di durata non inferiore a tre ore, sempre secondo le modalità di cui all’art. 42 del D.P.R. n. 395 del 1995 e all’art. 50 del D.P.R. n. 254 del 1999.

Tanto precisato, rileva il Collegio che la questione giuridica introdotta con il gravame in esame è stata già esaminata dalla Sezione con recenti pronunce, fra le quali la n. 2058 del 2004 (confermata, in sede cautelare, in appello: cfr. Cons. St., ord. n. 875 del 1005) e n. 1842 del 2005, nelle quali sono stati espressi alcuni principi pienamente applicabili alla controversia che ne occupa.

E’ stato, invero condivisibilmente, osservato che l‘attribuzione al personale interessato di una maggiorazione dell’indennità di istituto trova giustificazione – secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale – in un rilevante quid pluris della prestazione (rispetto al normale ed istituzionale servizio) che abbia un carattere di continuità, dovendosi conseguentemente escludere, ai fini in discorso, le attività onerose soltanto “saltuarie”, ovvero quelle espletate in modo “accidentale” e “momentaneo”.

Ed invero, se il Legislatore ha voluto garantire una indennità economica al personale che presta la propria attività lavorativa in condizioni disagiate, tale indennità deve essere allora corrisposta – in difetto di un diversa precisazione esplicitata dal pertinente dettato normativo – con riguardo a qualsiasi tipologia di servizio che presenti le caratteristiche del servizio esterno svolto in maniera stabile e continuativa (cfr. Cons. Stato, parere dell’Adunanza della Terza Sezione del 28 luglio 1998).

E’ innegabile, infatti, che anche per detta attività ricorrono esigenze di “compensazione” del maggiore sacrificio richiesto al personale, il quale risulta esposto a condizioni di lavoro più gravose rispetto alla normale attività di istituto, in base ad ordini formali di servizio e perciò in modo non occasionale.

L’indennità in esame, dunque, ha la funzione di remunerare con un compenso aggiuntivo le più diverse situazioni di disagio psico-fisico che il personale delle forze di polizia è chiamato ad affrontare, che, come puntualizzato con il citato parere della III^ sezione del Cons. Stato, è da considerarsi quello che opera “in condizioni di particolare disagio consistenti nell’esposizione ad agenti atmosferici ed ai rischi connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni”; mentre sempre il giudice di appello, (Cons. St., VI^, n. 4826 del 2002, che conferma in appello un ricorso azionato, in primo grado nel 1997, e dunque in data antecedente il D.P.R. del 1999) ha statuito che il diritto all’indennità riguarda “i soli servizi effettivamente espletati dagli istanti all’esterno degli uffici, ovverosia nell’attività di sorveglianza e di controllo del territorio”, situazioni, queste, spesso non tipizzabili a priori, ma comunque ben individuabili sulla base del criterio della maggiore gravosità del servizio reso rispetto alle normali attività che si svolgono all’interno dell’apparato burocratico.

Rispetto all’operata ricostruzione del fondamento giustificativo del beneficio in discorso, deve escludersi che la sopravvenienza normativa apportata dall’art. 50 del D.P.R. n. 254 del 1999 abbia introdotto elementi di carattere “innovativo” atti ad estendere l’ambito di applicazione dell’originaria previsione dettata dall’art. 12 del D.P.R. 147/90, poichè detta norma, per l’aspetto che interessa ai fini del decidere (“impiego in servizi esterni”), contiene, infatti, una mera specificazione dell’indicato presupposto.

Se le “attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza”, di per sé non possono che svolgersi che all’esterno (e, quindi, già entrano nella previsione dei decreti n. 147 del 1990 e n. 395 del 1995) nuova, a ben vedere, è la sola previsione di attività “presso enti o strutture di terzi”, previsione quest’ultima che rinviene, all’evidenza, le ragioni della sua introduzione nella circostanza che nel citato parere del 28.7.1998 (precedente dunque all’entrata in vigore del D.P.R. n. 254 del 1999) il Consiglio di Stato aveva espressamente escluso che il servizio prestato all’esterno della struttura di appartenenza ma presso altri uffici (e dunque in ambienti interni), come ad es. “un’ispezione fiscale”, rientrasse nell’ambito applicativo dell’art. 12 del D.P.R. n. 147/1990; con altrettanta evidenza, conferma che come “servizio esterno” vada considerato quello “svolto fuori dei locali dell’ufficio di appartenenza”.

Sempre il collegamento col parere della III^ sez. del Consiglio di Stato del 28.7.1998 consente poi di comprendere l’innovazione apportata dall’ultimo atto di concertazione (D.P.R. n. 164 del 2002) nell’art. 48 sopra citato.

Il Consesso, difatti, pur escludendo, ai fini della corresponsione dell’indennità di cui si discute, che i turni di servizio esterno dovessero ricoprire l’arco delle 24 ore, aveva precisato che, in ogni caso, il turno di servizio “utile alla corresponsione del beneficio economico, deve coincidere, nella sua durata, con l’orario obbligatorio giornaliero”.

Tale durata, a decorrere dal primo giorno del mese successivo all’entrata in vigore del D.P.R. n. 164/2002, è stata ridotta e fissata in quella “non inferiore a tre ore”.

Premessa tale ricostruzione normativa, è possibile delineare il quadro d’insieme dei presupposti cui è ancorata la retribuzione supplementare dei cc.dd. servizi esterni, essendo necessario che si tratti:

a) di servizi svolti all’esterno inteso come spazio non ricompreso in uffici (od edifici all’interno dei quali l’unità organizzativa è materialmente insediata) ed il cui espletamento costringa l’operatore ad esporsi ad agenti atmosferici esterni od ai rischi propri della prestazione resa in ambiente esterno, con la precisazione che, a decorrere dall’1.6.1999, anche il servizio svolto in uffici di enti o terzi e dunque in ambienti chiusi ma ovviamente esterni (e materialmente ubicati in edifici diversi rispetto a quello in cui ha sede l’ufficio e/o struttura di appartenenza (Comando compagnia, Tenenza, Stazione, Nucleo…ecc.), deve essere remunerato con l’indennità de qua;

b) di servizi organizzati in turni (non aventi carattere saltuario) la cui durata coincide con l’orario obbligatorio giornaliero ovvero, e solo a decorrere dal primo giorno del mese successivo all’entrata in vigore del D.P.R. n. 164/2002, di durata “non inferiore a tre ore”;

c) di attività espletata in base a “formali ordini di servizio.”

La fattispecie sottoposta con il ricorso in esame andrebbe a collocarsi, secondo la ricostruzione offerta dai ricorrenti, nell’ambito di cui alla lettera a), ovvero tra i servizi svolti all’esterno inteso come spazio non ricompreso in uffici (od edifici all’interno dei quali l’unità organizzativa è materialmente insediata) ed il cui espletamento – in quanto costringe l’operatore ad esporsi ad agenti atmosferici esterni od ai rischi propri della prestazione resa in ambiente esterno, con l’ulteriore precisazione che, a decorrere dall’1.6.1999, anche il servizio svolto in uffici di enti o terzi e dunque in ambienti che seppure chiusi sono da considerarsi alla stregua di ambienti esterni, in quanto materialmente ubicati in edifici diversi rispetto a quello in cui ha sede l’ufficio e/o struttura di appartenenza (Comando compagnia, Tenenza, Stazione, Nucleo…ecc.) – deve essere remunerato con l’indennità in questione.

Ed invero, i ricorrenti a supporto della loro pretesa richiamano quanto previsto dall’art. 42 del D.P.R. n. 395 del 1995 e dall’art. 50 del D.P.R. n. 254 del 1999, che consente la remuneratività dell’attività al personale che eserciti precipuamente attività di tutela, scorta, traduzioni, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela delle normative in materia di lavoro, sanità, radiodiffusione ed editoria, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all’esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi .

Asseriscono, infatti, di svolgere l’attività lavorativa presso il Laboratorio Telematico Regionale, distante anche svariati chilometri dal Reparto di appartenenza, e di svolgere attività di controllo della radiodiffusione, diretta all’accertamento della copertura elettromagnetica degli apparati di radiodiffusione in uso all’Arma dei Carabinieri e di accertamento di radio interferenze riguardanti la rete primaria del pronto intervento.

La Sezione ha già indicato l’ambito applicativo di cui all’art. 50 in esame, delineandone i presupposti con la decisione n. 5889 del 2004, e ritenendo errato il “tentativo esegetico di leggere tale norma alla luce della ratio rinvenuta (nel parere reso) dalla III^ sezione del Consiglio di Stato nell’adunanza del 28 luglio 1998; e cioè secondo un parere che in quanto antecedente al D.P.R. del 1999 necessariamente aveva a riferimento un parametro normativo difforme nel cui seno era ancora inesistente ogni richiamo ai servizi svolti presso enti e strutture di terzi”.

Per converso, nel momento in cui la nuova disciplina della materia ha “esteso” la corresponsione del compenso de quo anche ai servizi svolti “presso enti o strutture di terzi” ha, in primo luogo, individuato una modalità di prestazione del servizio esterno (legittimante il relativo trattamento indennitario) prima, non solo non prevista, ma anche espressamente esclusa dal citato Consesso; in secondo luogo, ha considerato che “l’esposizione ad agenti atmosferici ed ai rischi connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni” (che come precisato dal Consiglio di Stato nel citato parere costituiscono la ragione motiva della specifica compensazione del servizio), non esaurisce l’insieme delle condizioni di particolare disagio alla cui ristorazione è destinata l’indennità in parola, apprezzando, a monte, la fonte di possibili ed ulteriori disagi anche nel servizio prestato “presso enti e strutture di terzi”.

Dunque la ragione giustificatrice del compenso economico di cui si discute deve essere individuata, alla stregua di quanto recato con il D.P.R. n. 254 del 1999, nella soggezione a condizioni di lavoro più gravose rispetto alla normale attività di istituto, mentre la misurazione quali-quantitativa del disagio è argomento che rimane estraneo all’attività esegetica, avendo già il Compilatore del D.P.R. n. 254 del 1999 stabilito, a monte, che l’attività del personale, “impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio”, svolta “presso enti e strutture di terzi” presenta un tasso di onerosità maggiore di quella ordinaria di istituto e deve essere indennizzato. (cfr, sul principio, Cons. St. n. 2242 del 2005)

Escluso che l’attività esterna espletata, con carattere di stabilità e periodicità, presso i locali di un ente pubblico possa pregiudicare la corresponsione dell’indennità di cui si discute, il vero nodo da sciogliere rimane quello dello svolgimento, in via ordinaria, dell’attività d’istituto, anche di tipo collaborativo, presso altre amministrazioni o altre strutture; anche tale ipotesi è stata risolta dalla Sezione (dec. n. 5889/2004 cit.) nel senso dell’esclusione del diritto alla ristorazione indennitaria in tutte le ipotesi in cui l’attività svolta dal militare (pur formalmente ed amministrativamente dipendente per l’impiego da altro ufficio: Stazione, Comando, Compagnia ecc.) si esaurisca nell’ambito dell’ente (di terzi) ove riceve dal superiore le disposizioni di servizio cui attenersi.

In tal caso, difatti, la circostanza, ad esempio, che il militare per ritirare lo stipendio debba recarsi presso l’Ufficio dell’Arma da cui formalmente dipende, ovvero, che debba chiedere l’autorizzazione per i congedi ( pure concordati con la struttura presso cui presta servizio) dall’ufficiale dell’Arma che dirige l’ufficio che formalmente lo ha in forza, non può essere assunta a sintomo di quel disagio che l’indennità mira a ristorare.

Tanto puntualizzato, ritiene il Collegio che la situazione lavorativa degli odierni ricorrenti rientra appieno nella ipotesi appena descritta, in quanto l’appartenenza dei medesimi ai fini dell’impiego al relativo Reparto comporta senz’altro che a detto ufficio vanno partecipate le presenze giornaliere dei ricorrenti, così come vanno comunicate tutte quelle variazioni matricolari di interesse, ma certamente, in ragione dell’impiego di carattere tecnico cui i medesimi sono adibiti, il detto ufficio non è la sede ove giornalmente i ricorrenti si recano per sottoscrivere il foglio presenze e ricevere il formale ordine di servizio relativi al turno da osservare e lo specifico servizio da eseguire, invece, presso il Laboratorio Telematico.

Dunque la circostanza che il militare sia, per esigenze amministrative o di altra natura, in forza ad altro Reparto non consente di ritenere concretizzati i requisiti richiesti per l’invocata remunerazione indennitaria, non venendo in considerazione un’attività presso un ente di terzi ma un’attività svolta dall’Ufficio (cui si è assegnati e da cui provengono gli ordini di servizio) che è localizzato ed ubicato presso, nel caso di specie, una diversa struttura, specificamente deputata all’assolvimento delle peculiari attività tecniche, che efficacemente la difesa erariale definisce quale “estensione spaziale” ovvero, una mera articolazione dello stesso Reparto di dipendenza.

Pertanto, manca, nel caso di specie, quell’elemento di disagio e/o maggiore onerosità della prestazione che il Compilatore del D.P.R. n. 254 del 1999 ha ritenuto sussistente nei confronti del militare che disimpegna il proprio servizio all’interno di strutture di terzi, ovvero presso strutture di pertinenza di enti diversi dalla Forza di Polizia di appartenenza; anzi, nel caso che ne occupa, i ricorrenti sono impiegati, presso struttura della stessa Arma, in attività certamente non rientranti tra quelle a tutela della normativa in materia di radiodiffusione, ma piuttosto in attività tecniche e manuali di manutenzione, installazione, riparazione e verifica degli impianti per la radiocomunicazione, il che esclude che i ricorrenti abbiano titolo a percepire, con decorrenza dalla data di entrata in vigore del D.P.R. n. 254 del 1999, l’indennità prevista dal relativo art. 50.

Né, sotto altro profilo, compete, alcuna retribuzione aggiuntiva in costanza di svolgimento del servizio in ambiente chiuso, ben potendo essere localizzato l’ufficio di appartenenza presso immobile o stabile diverso da quello ove ha sede il proprio Reparto, in quanto, come sopra ampiamente argomentato, la connotazione indefettibile perchè possa ammettersi la retribuzione aggiuntiva è che il servizio si svolga al di fuori della sede di appartenenza, nell’ambito dell’attività di sorveglianza e controllo del territorio.

Per quanto attiene invece a quanto previsto dall’art. 42 del D.P.R. n. 395 del 1995, e cioè al trattamento indennitario da ricollegarsi, non al servizio svolto presso enti o strutture di terzi, ma ai <<servizi svolti all’esterno inteso come spazio non ricompreso in uffici (od edifici all’interno dei quali l’unità organizzativa è materialmente insediata) ed il cui espletamento costringa l’operatore ad esporsi ad agenti atmosferici esterni od ai rischi propri della prestazione resa in ambiente esterno>> v’è da dire che non risultano evidenziati in gravame elementi di fatto cui ancorare, a tale titolo, la reclamata remunerazione.

I ricorrenti si limitano, sul punto, ad evidenziare come il Laboratorio Telematico sia collocato a parecchi km di distanza dalla sede del Reparto di appartenenza, circostanza questa che, al più, può rilevare al fine della spettanza dell’indennità di trasferta, ma non connota i necessari presupposti richiesti dalla norma invocata.

Conclusivamente, alla stregua delle superiori considerazioni, il ricorso si dimostra infondato e deve essere respinto.

Le spese di lite, in conformità a quanto già disposto con le sentenze della Sezione sopra richiamate, possono integralmente compensarsi tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sez. 1^ bis, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 31 ottobre 2007, in Camera di consiglio, con l’intervento dei sigg. magistrati:

Dott. Elia Orciuolo – Presidente

Avv. Carlo Modica de Mohac – Consigliere

Dr.ssa Donatella Scala – Consigliere, est.

IL PRESIDENTE L’ESTENSORE

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