Controversia sulla decadenza dall’incarico del direttore generale di una asl: di chi è la giurisdizione?

(Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 3 febbraio 2016, n. 2055)

Svolgimento del processo

1. Con ricorso al Tribunale di P.A.S. esponeva: che aveva svolto funzioni di direttore generale della Azienda Sanitaria 1 di Paola in virtù di un contratto di durata triennale stipulato con la Regione Calabria in data 8 aprile 2004; con delibera n. 139 dei 16 febbraio 2005 la Giunta regionale della Calabria lo aveva sospeso dalle funzioni ed aveva contestualmente nominato un commissario ad acta, sull’assunto che si sarebbe verificato un disavanzo di oltre 4,5 milioni di Euro; con delibera n. 474 del 14 marzo 2005 la stessa Giunta regionale lo aveva dichiarato decaduto dall’incarico di direttore generale.

Ciò premesso deduceva l’illegittimità di quest’ultima delibera sotto vari profili e per l’effetto chiedeva la condanna della Regione Calabria al risarcimento dei danni patrimoniali patiti, nella misura corrispondente ai compensi non percepiti fino alla data di scadenza contrattuale pattuita, oltre che dei danni non patrimoniali da liquidare in misura equitativa.

2. Si costituiva in giudizio la Regione Calabria contestando la domanda e chiedendone il rigetto; in particolare eccepiva preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, deduceva la piena legittimità della delibera impugnata, sia sotto il profilo formale, tenuto conto della conformità del provvedimento alle disposizioni di cui alla legge n. 241 dei 1990, sia sotto quello sostanziale, considerata la disposizione dell’art. 14, quinto comma, della legge regionale n. 11 del 2004 che prevede la decadenza automatica dei direttori generali delle aziende sanitarie in caso di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico.

3. Con sentenza del 25 settembre 2009 il Tribunale di Paola accoglieva solo in parte la domanda condannando ia Regione Calabria al pagamento della somma complessiva di Euro 270.000, oltre accessori, a titolo di risarcimento dei solo danno patrimoniale, importo corrispondente ai compensi spettanti al ricorrente fino alla scadenza del contratto.

4. La Corte d’appello di Catanzaro, con sentenza pubblicata il 23 aprile 2013, rigettava l’appello principale proposto dalla Regione Calabria e dichiarava improcedibile l’appello incidentale proposto dallo S., finalizzato ad ottenere la condanna della Regione al risarcimento del danno non patrimoniale. La Corte territoriale ribadiva in primo luogo la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. Nel merito, quanto al ricorso principale, premetteva, da un lato, che il rapporto intercorrente fra direttore generale e azienda sanitaria aveva natura di rapporto di lavoro autonomo, disciplinato dagli artt. 2222 e segg. cod. civ., e, dall’altro, che la situazione di grave disavanzo, prevista dall’art. 3 bis d.lgs. n. 502 del 1992 quale presupposto per la declaratoria della decadenza dei direttore generale, doveva essere la conseguenza di atti imputabili al direttore generale e non già conseguenza di accadimenti esterni; pertanto, ad avviso della Corte territoriale, la suddetta decadenza doveva essere inquadrata nell’ambito della risoluzione contrattuale per inadempimento; lo stesso presupposto (e cioè l’imputabilità al direttore generale) doveva ritenersi richiesto nel caso di decadenza automatica dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie e ospedaliere, previsto dall’art. 52, quarto comma, della legge n. 289 del 2002, disposizione alla quale si era adeguata la Regione Calabria con l’art.14, quarto comma, della legge regionale n. 11 del 2004. Ciò premesso osservava che nel caso di specie non erano state rispettate le garanzie dei contraddittorio nella procedura conclusasi con l’adozione dei provvedimento di decadenza, né, inoltre, erano stati provati gli inadempimenti contrattuali addebitati allo S.. Quanto al ricorso incidentale, lo stesso doveva essere dichiarato improcedibile perché mai notificato alla controparte ed oggetto di rinuncia da parte dell’appellante incidentale.

5. Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso la Regione Calabria affidato a sette motivi; Antonio S. ha resistito con controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civ.

6. La causa è stata rimessa alle Sezioni Unite in quanto il ricorso investe motivi attinenti alla giurisdizione (art. 374 cod. proc. civ.).

Motivi della decisione

7. Col primo motivo la Regione Calabria, denunciando violazione dell’art. 360, comma primo, n. i cod. proc. civ.; degli artt. 3 decreto legge n. 347 del 2001 (convertito con modificazioni dalla legge n. 405 del 2001), 52, comma 4, lett. d), legge n. 289 del 2002; 3 bis d.lgs. n. 502 del 1.992 e 14 legge regionale n. 11 del 2004, censura la statuizione della sentenza impugnata relativa alla giurisdizione sostenendo che la stessa spetterebbe al giudice amministrativo. Deduce, in particolare, che la Corte territoriale avrebbe errato nell’assimilare due ipotesi affatto diverse — e cioè la risoluzione per gravi inadempienze di gestione e la decadenza automatica per mancato raggiungimento dell’equilibrio economico – e nel non considerare che il petum sostanziale non era l’accertamento dei diritto a rimanere nella carica di direttore generale, bensì l’accertamento della illegittimità della decadenza e, in conseguenza della dedotta illegittimità, la condanna alla Regione al risarcimento del danno. Sottolinea che nel caso di specie la decadenza è stata adottata in relazione al mancato raggiungimento dell’equilibrio economico, come previsto dal citato art. 14 legge regionale n. 11 del 2004.

8. Con i sei motivi successivi viene censurata la statuizione di merito della Corte territoriale.

9. II primo motivo è infondato e deve essere pertanto rigettato con conseguente declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario.

10. Deve premettersi che le Unità Sanitarie Locali sono aziende con personalità giuridica di diritto pubblico ed autonomia imprenditoriale, i cui organi sono il direttore generale ed il collegio sindacale (d.lgs. 19 giugno 1999 n. 229 art. 3). II rapporto di lavoro del direttore generale della USL è regolato da contratto di diritto privato, ha una durata determinata e viene stipulato a norma degli artt. 2222 e segg. cod. civ. (Cass. S.U., ordin., 3 novembre 2005 n. 21286). Spetta alla Regione, nell’ambito delle competenze ad essa attribuita nel settore sanitario, il potere di nomina del direttore generale (d.lgs. n. 502 del 1992, art. 3, comma 6, come modificato dal d.lgs. n. 537 del 1993) come anche il potere di risolvere il contratto, in particolare dichiarandone la decadenza in presenza di gravi motivi o quando la gestione presenti una situazione di grave disavanzo (art. 3 bis, comma 7, d.lgs. n. 299 del 1999).

11. Con riferimento alla suddetta ipotesi di decadenza le Sezioni Unite di questa Corte di legittimità, pronunciandosi in tema di giurisdizione, hanno enunciato il seguente principio di diritto: sussiste la giurisdizione dei giudice ordinario riguardo all’impugnazione proposta dal direttore generale di una azienda sanitaria locale in relazione alla risoluzione del contratto di lavoro per gravi motivi o quando la gestione aziendale presenti una situazione di grave disavanzo ovvero per violazione di legge o dei principi di buon andamento o di imparzialità, di cui all’art. 3 bis, comma 7, d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, in quanto tale risoluzione è equiparabile alla risoluzione per inadempimento e coinvolge situazioni di diritto soggettivo tutelabili dinanzi al giudice ordinario. (Nella specie, le S.U., nell’affermare la giurisdizione dei giudice ordinarlo, hanno rilevato che il petitum sostanziale riguardava la legittimità del provvedimento di decadenza dall’incarico deliberato dalla Giunta Regionale).

12. Nel caso di specie il provvedimento di decadenza sottoposto al giudizio di questa Corte è stato adottato al sensi dell’art. 14 legge regionale (Regione Calabria) n. 11 del 2004 che, dopo aver previsto (comma 1) le competenze del direttore generale dell’Azienda sanitaria e dopo aver attribuito alla Giunta regionale (comma 3) il potere di nomina dello stesso, ha stabilito (comma 5) che l’incarico di direttore generale “può essere revocato prima della scadenza contrattuale ove la Giunta regionale, in contraddittorio con l’interessato, accerti gravi violazioni dei doveri dell’ufficio, ovvero inadempienze agli obblighi contrattualmente assunti o agli obiettivi assegnati. In ogni caso il mancato raggiungimento dell’equilibrio economico determina automaticamente la decadenza dall’incarico”.

13. La Regione ricorrente, dopo aver precisato che il provvedimento di decadenza adottato nei confronti dello S. rientra nella fattispecie prevista da quest’ultimo inciso dei comma 5 (decadenza automatica in relazione al mancato raggiungimento dell’equilibrio economico), deduce che la Corte di merito avrebbe erroneamente assimilato quest’ultima ipotesi (caratterizzata dall’automatismo del provvedimento di decadenza in relazione al verificarsi del presupposto costituito dal mancato raggiungimento dell’equilibrio economico) a quella prevista dalla prima parte dei comma 5, riferita all’ipotesi di revoca dell’incarico conseguente all’accertamento di gravi violazioni dei doveri dell’ufficio, ovvero inadempienze agli obblighi contrattualmente assunti o agli obiettivi assegnati. Sulla base di tale assunto sostiene il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nella fattispecie in esame.

14. II motivo è infondato.

15. Deve premettersi che la norma contenuta nell’ultima frase dei comma 5 dell’art. 14 legge regionale n. 11 del 2004 prima citata costituisce una coerente applicazione del disposto di cui all’art. 52, comma 4, legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003) in base al quale tra gli adempimenti cui sono tenute le regioni, ai sensi dell’art. 4 del decreto-legge n. 63 del 2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 112 del 2002, ai fini dell’accesso all’adeguamento del finanziamento del Servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005, è ricompresa anche l’adozione di provvedimenti diretti a prevedere, ai sensi dell’articolo 3, comma 2, lettera c), dei decreto-legge n. 347 del 2001, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 405 del 2001, la decadenza automatica dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie e ospedaliere, nonché delle aziende ospedaliere autonome.

16. Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Sezioni Unite, la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (cfr., ad esempio, S.U., ordin. 25 giugno 2010 n. 15323; Cass. S.U., ordin., 27 novembre 2007 n. 24625).

17. Nel caso di specie il petitum sostanziale concerne comunque la legittimità, o meno, del provvedimento di decadenza. Il fatto che venga sottolineato l’automatismo di tale provvedimento, che consegue ex lege al verificarsi del presupposto costituito dal mancato raggiungimento dell’equilibrio economico, non giova alla tesi della carenza di giurisdizione del giudice ordinario, atteso che il carattere automatico della decadenza esclude l’esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione. In base, pertanto, al criterio generale di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo sussiste la competenza del primo atteso che si controverte in materia di diritti soggettivi e non in materia di esercizio di poteri attribuiti all’amministrazione, dovendosi escludere la ricorrenza, nel caso in esame, di una ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa (nello stesso senso cfr. Cass. S.U. 18 dicembre 2007 n. 26630 che, decidendo in una ipotesi di decadenza automatica dalla carica di un amministratore straordinario di un ente dipendente da una Regione, decadenza automatica prevista da una legge regionale, ha affermato la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario).

18.In definitiva il primo motivo di ricorso deve essere rigettato con conseguente affermazione della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

19. La causa viene rimessa dinanzi alla Sezione lavoro della Corte di cassazione per l’esame degli altri motivi.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo di ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; rimette la causa dinanzi alla Sezione lavoro per l’esame degli altri motivi e per la statuizione sulle spese.

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