Cosa è la conferenza di servizi e semplificazione dal punto di vista giuridico? (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 24 marzo – 21 agosto 2015, n. 3971).

1.- Con il ricorso in trattazione, il Ministero per i beni e le attività culturali ha impugnato la sentenza in epigrafe specificata, con la quale il T.A.R. del Molise ha respinto il suo ricorso volto ad ottenere l’annullamento delle autorizzazioni uniche n. 49 e 50 rilasciate il 23.3.2011, a seguito di conferenza di servizi, dalla Regione Molise in favore della SVS Molise 2 per la realizzazione di due impianti fotovoltaici, situati nel Comune di Rotello.

La fattispecie controversa vede la contestazione da parte del Ministero appellante delle predette autorizzazioni regionali sotto due profili:

a) il loro rilascio successivamente alla scadenza del termine perentorio di 180 giorni previsto dall’art. 12, comma 4, del decreto n. 387/2003 per la conclusione del procedimento amministrativo;

b) la ammissibilità dei pareri, resi al di fuori della conferenza di servizi, dagli organi periferici del MIBAC, in relazione alla necessità di rimettere la decisione al Consiglio dei ministri, pena la nullità delle determine conclusive dei procedimenti in quanto adottate in carenza di potere; in particolare si tratta di stabilire l’obbligo di rimessione della decisione al livello statale non sarebbe precluso dalle circostanze che i pareri negativi dovrebbero ritenersi resi al di fuori della Conferenza.

2.- In merito la Sezione, preliminarmente, ritiene di evidenziare come i fatti di causa, emergenti dalla decisione gravata, non siano stati contestati dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64 comma 2 del codice del processo amministrativo, deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.

2.1.- L’appello è meritevole di accoglimento, per le ragioni che seguono.

a).- A supporto della ritenuta illegittimità delle autorizzazioni il T.A.R. ha argomentato che gli effetti preclusivi del rilascio di autorizzazione scatterebbero solo in caso di dissenso espresso e non quando il parere negativo del Ministero sia stato reso al fuori del procedimento conferenziale, sia pure in forma scritta.

L’appellante ritiene che nella specie la partecipazione ministeriale deve ritenersi sussistente e che, anche a non volere aderire a questa tesi, la mancata partecipazione non equivale ad assenso, viziando quindi le autorizzazioni emesse prescindendo dal parere della sovrintendenza e dal necessario rinvio al Consiglio dei Ministri, secondo il dettato dell’art. 14-ter della legge n. 241/1990.

Il Collegio ritiene fondata la tesi del Ministero poiché, come già affermato dalla Sezione con orientamento consolidato peraltro citato dallo stesso appellante e dal quale non sussistono ragioni per discostarsi, sia nel caso della conferenza istruttoria che di quella decisoria la presenza dell’autorità preposta alla tutela del vincolo in sede di conferenza di servizi può essere assicurata non necessariamente dalla presenza fisica del suo rappresentante ma anche dalla trasmissione di note scritte (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, n. 2443/2013).

La giurisprudenza ha anche indicato le ragioni di questo orientamento nel fatto che il modello procedimentale in esame ha natura soltanto di strumento organizzativo a fini acceleratori della procedura e non configura l’esistenza di un organo collegiale.

Ma quand’anche si trattasse di un organo non sarebbe applicabile, a supporto della tesi accolta dal T.A.R., l’art. 16 della legge n. 241/1990 ostando al superamento del dissenso e quindi al rilascio dell’autorizzazione sia la disposizione che in tal caso prescrive l’invio della questione al Consiglio dei ministri, sia il comma 3 della citata norma che, dopo avere previsto meccanismi di superamento solo nelle ipotesi di assenza del parere, dispone comunque che gli stessi “non si applicano in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini”.

b).- Il ricorso in trattazione contrasta la sentenza anche ove ha respinto il motivo che sosteneva la nullità delle autorizzazioni per violazione del termine di 180 giorni (ex art. 12, c.4, del decreto n. 387/2003) per la conclusione del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica. In senso contrario il T.A.R. ha rilevato che “il servizio regionale correttamente non ha rimesso la questione alla superiore istanza decisoria in quanto, come rilevato, nessun effetto preclusivo poteva riconoscersi ad una pronuncia che la legge qualifica espressamente come inammissibile ove non resa nella sede normativamente a ciò deputata, come accaduto nel caso di specie sicché il meccanismo di deroga alla competenza regionale previsto dall’art. 14 quater, comma 3, non poteva in concreto ritenersi operante”.

Ed invero tale orientamento, pur supportato dal richiamo ai principi sulla nullità tipizzati dall’art. 21-septies, non tiene conto che il dissenso della Sovrintendenza era stato comunque espresso (con le note 16 e 17.2.2011) ben prima e, quindi, all’interno, della conclusione del procedimento di autorizzazione conclusosi con il suo rilascio. Comunque, l’art. 14-ter, nel prevedere, nel caso di dissenso, solo il potere di remissione al Consiglio dei Ministri, non permette di configurare una ipotesi di nullità per carenza di potere assoluto collocabile nell’alveo dall’art. 21-septies (nello stesso senso Cons. di Stato, sez. IV, n. 5671/2014), bensì produce l’effetto di trasferire la competenza a pronunziarsi nell’affare ad un organo amministrativo diverso; in sostanza ne deriva che l’autorizzazione unica che sia emanata oltre i 180 giorni, e nonostante il dissenso di autorità che vi abbia partecipato nella sola forma scritta, deve ritenersi affetta non dal vizio di nullità ma di illegittimità per incompetenza. In questi termini la censura risulta fondata.

3.- Le questioni testé vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

4.- Conclusivamente l’appello deve essere accolto con conseguente riforma della sentenza impugnata, e, in accoglimento del ricorso di primo grado, con annullamento delle autorizzazioni impugnate.

Resta salvo il potere-dovere dell’amministrazione di riattivare l’iter procedurale, provvedendo alla remissione della questione alla Presidenza del Consiglio, ai sensi dell’art. 14-ter della legge n. 241/1990.

5.- Le spese dei giudizi possono essere compensate in ragione della difformità tra la giurisprudenza di primo grado e quella d’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, accoglie l’appello proposto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e per l’ulteriore effetto, annulla le autorizzazioni regionali n. 49 e 50/2011, rilasciate in favore sella SVS Molise 2 s.r.l..

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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