REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato – Consigliere
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3161 del 2009, proposto dal Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati St. Sa. e Fr. Da., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato St. Sa. in Roma, via (…);
contro
Go. Gi. Ma. e Ri. Da. An., non costituiti in giudizio;
nei confronti
Immobiliare Le Pi. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Al. Al. e Vi. Ga., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, (…);
per la riforma della sentenza del T.a.r. per Lombardia, sede staccata di Brescia, n. 778 del 1° luglio 2008, resa tra le parti, concernente il permesso di costruzione di due fabbricati rilasciato dal comune di (omissis) alla Immobiliare Le Pi. s.r.l.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto il ricorso incidentale presentato dall’Immobiliare Le Pi. s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 aprile 2018 il consigliere Nicola D’Angelo e udito, per il Comune appellante, l’avvocato Sa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. I signori Gi. Ma. Go. e Da. An. Ri., in qualità di confinanti, hanno impugnato dinanzi al T.a.r. per la Lombardia, sede staccata di Brescia (con ricorso principale corredato da un successivo atto di motivi aggiunti per un totale di undici autonome censure), i seguenti atti:
a) il permesso di costruire rilasciato il 20 gennaio 2006 alla società Immobiliare Le Pi. e la variante n. 1 del 3 febbraio 2006 (con cui è stato approvato il nuovo criterio di determinazione dell’altezza dei due fabbricati, con la loro iscrizione in un unico ampio rettangolo e la conseguente modifica della quota di spiccato dell’edificio B).
b) con motivi aggiunti, le successive varianti: la n. 3 del 5 giugno 2006, concernente l’aumento della superficie a box, la formazione di locale tecnico e cantina (oltre a modifiche al sottotetto); la n. 4 del 25 gennaio 2007 relativa a modifiche ai prospetti e alla copertura di entrambi i fabbricati; la n. 5 del 19 luglio 2007 di modifica della superficie destinata a parcheggio pubblico e della sistemazione dell’area esterna a giardino; la n. 6 del 13 aprile 2007 per l’aumento della superficie a box e la modifica del rapporto di copertura (per una nuova superficie coperta totale pari a 632,66 mq.); la n. 7 del 20 giugno 2007 per la modifica degli spazi interni e del porticato dell’edificio A con modifica della volumetria grazie all’asservimento di altra area.
In particolare, il Comune di (omissis) il 20 gennaio 2006 ha rilasciato alla società Immobiliare Le Pi. un permesso di costruire due edifici plurifamiliari in un’area ricompresa dal Piano Regolatore Generale in zona CP2 “di completamento residenziale”.
Nell’ambito della stessa zona le relative Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.) hanno previsto la possibilità di realizzare una superficie coperta pari nel massimo a un terzo della superficie fondiaria (art. 9), con volumetria pari a 1,4 mc/mq ed un’altezza massima dei fabbricati di 6,50 metri, con distanza minima dai confini e dalle strade pubbliche di 5 metri. La superficie a parcheggio pubblico, come rilevabile dal Piano dei Servizi, è stata consentita fino a 150 mq.
Contestualmente alla richiesta di permesso di costruire l’Immobiliare Le Pi. ha depositato un atto unilaterale d’obbligo per realizzare 125 mq di parcheggi, monetizzando i rimanenti 25.
In sede di esecuzione dei lavori, i signori Gi. Ma. Go. e Da. An. Ri., confinanti all’area interessata dal permesso di costruire, hanno segnalato diverse irregolarità cui ha fatto seguito un sopralluogo sul cantiere ad opera dei tecnici del Comune in data 15 aprile 2006.
Le verifiche hanno riguardato le distanze dal confine e l’altezza dei manufatti. Le prime sono risultate conformi, mentre è stata accertata, con riferimento alla variante n. 1 depositata il 3 febbraio 2006, la violazione dell’altezza massima inferiore ad 1 metro (per questa ragione il Comune ha qualificato l’irregolarità come variazione non essenziale ai sensi della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005).
Dopo ulteriori accertamenti svolti dai ricorrenti originari, gli stessi hanno segnalato altre irregolarità che il Comune non ha tuttavia ritenuto sussistenti se non per l’altezza di uno dei due edifici (B) di 56 cm superiore al massimo consentito di 6,50 metri e per l’esecuzione di varianti non autorizzate presso l’altro edificio (A) consistenti in un locale tecnico, 2 corpi scala e nell’ampliamento della sagoma dei box.
2.. Il T.a.r. adito, con la sentenza indicata in epigrafe:
a) ha respinto varie eccezioni di inammissibilità ed improcedibilità del ricorso (tali capi non sono stati impugnati);
b) ha accolto l’eccezione di inammissibilità della impugnativa della richiesta di rilascio di permesso di costruire in variante (anche tale capo non è stato impugnato);
c) ha accolto il primo e terzo motivo del ricorso, annullando parzialmente i provvedimenti impugnati, perché ha ritenuto insussistenti i presupposti per derogare alle volumetrie massime edificabili nella zona ex art. 9 N.T.A. ritenuto inapplicabile alla realizzazione di parcheggi pertinenziali ex art. 9, l. n. 122 del 1989;
d) ha in parte dichiarato inammissibili e in parte respinto tutti i restanti motivi;
e) ha compensato fra le parti le spese di lite.
In particolare, il Tribunale ha ritenuto condivisibili le censure al provvedimento rilasciato dal Comune con riferimento alla violazione dell’art. 9 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale, che stabilisce il rapporto fra la superficie coperta e la superficie scoperta nella proporzione di 1/3.
Nel caso di specie, si sarebbe violata la misura massima consentita, pari mq. 644,04, con la realizzazione di un piano interrato destinato a parcheggi ed anche l’art. 11 delle stesse Norme Tecniche, in relazione al fatto che le autorimesse sono state realizzate al di sotto dell’area destinata a standard per parcheggio.
Il T.a.r. per la Lombardia, come sopra ricordato, ha solo in parte accolto il ricorso, dichiarando, peraltro, inammissibile l’impugnativa della variante presentata con DIA il 3 febbraio 2006.
In sostanza, ha ritenuto illegittimi i gravati provvedimenti solo con riferimento alla violazione dell’art. 9 delle N.T.A. del Piano Regolatore Generale di (omissis) sul rapporto tra superficie coperta e superficie scoperta nella proporzione di 1/3.
Nel caso di specie, tale rapporto non sarebbe stato rispettato in quanto sarebbe stata violata la misura massima consentita, pari mq. 644,04, con la realizzazione di un piano interrato destinato a parcheggi con box auto interrati che occuperebbero uno spazio che supera di circa l’80% la misura minima prevista dalla legge n. 122 del 1989 (495 mq in luogo dei consentiti 270 mq).
Secondo il giudice di prime cure, vi sarebbe stata anche la violazione dell’art. 11 delle stesse Norme Tecniche di Attuazione, in relazione al fatto che le autorimesse si trovano al di sotto dell’area destinata a standard per parcheggio in violazione della distanza minima di 5 metri.
3. Il comune di (omissis) ha impugnato la decisione del T.a.r., prospettando essenzialmente, come motivo di appello, che vi fosse la possibilità di derogare le previsioni urbanistiche in materia di parcheggi “obbligatori” e “pertinenziali”.
Tali deroghe sarebbero state espressamente previste dall’art. 9 della legge n. 122 del 1989 e dagli artt. 66 e 67 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005.
4. Gli originari ricorrenti, odierni appellati, signori Go. e Ri., non si sono costituiti.
5. L’Immobiliare Le Pi. s.r.l ha invece proposto il 19 giugno 2009 ricorso incidentale, chiedendo l’annullamento della sentenza impugnata. In particolare, la stessa società ha rilevato che la decisione del T.a.r. è errata laddove sostiene che vi sia un’eccedenza dei parcheggi interrati rispetto alla misura minima prevista e li considera nel computo nel calcolo della superficie di copertura consentita. Non vi sarebbe inoltre alcuna violazione del citato art. 11 delle Norme Tecniche di Attuazione.
6. La causa è stata chiamata per la discussione di merito all’udienza pubblica dell’11 maggio 2017, ma nessuna delle parti costituite è stata presente.
6.1. Il Collegio ha tuttavia rilevato l’esistenza di possibili profili di inammissibilità in ordine al ricorso incidentale proposto dalla società Immobiliare Le Pi., in ragione del fatto che la stessa società ha proposto un ricorso principale, dichiarato perento il 10 aprile 2015, contro la medesima sentenza (n. r.g. 2794 del 2009).
In sostanza, ha rilevato la consumazione del potere di proposizione dell’appello incidentale.
6.2. Con ordinanza collegiale n. 4220 del 22 settembre 2017, questa Sezione, ai sensi dell’art. 73, comma 3, del c.p.a., ha quindi assegnato alle parti trenta giorni per presentare memorie vertenti su quest’unica questione.
7. La causa è stata poi definitivamente trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 19 aprile 2018.
8. Premesso che nessun scritto difensivo è stato depositato in conseguenza della predetta ordinanza di questa Sezione n. 4220 del 2017, il Collegio rileva la fondatezza dell’appello principale proposto dal comune per le ragioni di seguito illustrate.
9. L’appello in esame si concentra su quanto affermato dal giudice di primo grado laddove ha ritenuto che non si potesse applicare all’intervento edilizio di cui è causa la deroga alle previsioni urbanistiche consentita per la quota di parcheggi obbligatori dalla legge (1mq/10 mc del costruendo).
In altre parole, secondo l’Amministrazione appellante, la deroga sarebbe stata consentita dall’art. 9 della legge n. 122 del 1989 e dagli artt. 66 e 67 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005.
10. La tesi del Comune può essere condivisa.
Le disposizioni richiamate consentono infatti di derogare la disciplina sui parcheggi nel caso in cui questi ultimi siano di tipo facoltativo e non obbligatorio.
Per i parcheggi obbligatori vale dunque il limite di costruzione di 1mq ogni 10 mc, per quelli facoltativi (sotto terra o al piano terreno) a servizio pertinenziale delle singole unità immobiliari vi è invece la possibilità di realizzarli anche in deroga agli strumenti urbanistici (cfr. art. 9 della legge n. 122 del 1989 e art. 66 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005).
11. Tale interpretazione, confermata dalla giurisprudenza (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2017, n. 3566) ovviamente ha come condizione essenziale che si tratti di parcheggi pertinenziali, nel senso che devono essere al servizio di singole unità immobiliari, circostanza quest’ultima non messa in discussione dalla decisione del T.a.r. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2016, n. 2116; Cass. civ. sez. II, 18 settembre 2012, n. 15645).
12. In sostanza, nella decisione del T.a.r. vi è un’errata considerazione della distinzione tra la disciplina dei parcheggi obbligatori e quella dei parcheggi pertinenziali facoltativi che, conseguentemente, ha portato lo stesso giudice a ritenere prevalente, nel caso di specie, quanto previsto dalla pianificazione comunale all’art. 9 delle N.T.A. ed agli artt. 12 e 13 delle stesse disposizioni (cioè la non esclusione dei parcheggi interrati eccedenti la misura minima ai fini del calcolo della superficie coperta).
13. Non può inoltre ritenersi rilevante quanto affermato dal T.a.r., ovvero, che la previsione della gratuità dei titoli abilitativi per tutti i tipi di parcheggi introdotta dalla legge reginale n. 12 del 2005 avrebbe inciso anche sul regime derogatorio stabilito per i parcheggi pertinenziali.
Tale conclusione è del tutto indifferente ai fini dell’applicazione della disciplina transitoria la quale trova la sua unica fonte nelle norme edilizie richiamate.
14. Quanto poi alla violazione, prospettata dal T.a.r., dell’art. 11 delle Norme Tecniche di Attuazione, va, in senso contrario, evidenziato che, conseguentemente alla ritenuta applicazione del regime derogatorio, la realizzazione delle autorimesse interrate poteva essere consentita anche al di sotto dell’area destinata a standard per parcheggio (cfr anche art. 67, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005).
15. Scendendo all’esame dell’appello incidentale proposto dalla società Immobiliare Le Pi., il Collegio ne rileva l’inammissibilità in quanto proposto in violazione del divieto di non proliferazione dei mezzi di gravame ormai consolidato nei principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato (cfr. ex multis Cass. civ., SS.UU., 22 aprile 2013, n. 9688 e 5 aprile 2007, n. 8521 – Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2014, n. 1570; sez. VI 27 gennaio 2012, n. 397; sez. IV, 31 gennaio 2007, n. 401; C.G.A., 25 settembre 2001, n. 463).
Il divieto di frazionamento dei mezzi di impugnazione, sotteso al principio di consumazione delle impugnazioni sancito dagli artt. 358 e 387 c.p.c. (che connota qualsiasi processo retto, come anche quello amministrativo, dal principio della domanda e da quello dispositivo), impedisce, infatti, alla parte che abbia proposto un primo gravame di proporne un secondo, pur quando siano ancora pendenti i relativi termini.
Con una sola eccezione, allorquando, cioè, il primo atto di impugnazione sia stato proposto in modo irrituale e ad esso segua, nel rispetto dei termini perentori previsti dalla disciplina legale di riferimento, un secondo atto di impugnazione inteso a sostituire il precedente viziato (a condizione, in tal caso, che nell’intervallo corrente fra la proposizione delle due impugnazioni non sia sopraggiunta una decisione di inammissibilità, irricevibilità o improponibilità del primo gravame).
Nel caso di specie, la società Immobiliare Le Pi., contro la stessa sentenza, ha proposto ritualmente un appello principale (n. r.g. 2794 del 2009) – dichiarato perento nel contraddittorio a suo tempo radicatosi coi signori Go. – e poi un successivo appello incidentale all’interno della presente causa.
16. Né tantomeno rileva, sul punto, l’art. 96, ultimo comma, del c.p.a. che disciplina il caso della mancata riunione di più impugnazioni contro la stessa sentenza (riunione peraltro richiesta nell’appello incidentale).
Tale disposizione regola, infatti, l’ipotesi di una pluralità di appelli proposti da parti diverse, mentre nel caso di specie si tratta della stessa parte (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 gennaio 2015, n. 23).
17. Per le ragioni sopra esposte, l’appello principale va accolto e per l’effetto in parziale riforma della sentenza impugnata, vanno respinte tutte le censure proposte in primo grado.
18. L’appello incidentale proposto dall’Immobiliare Le Pi. s.r.l. deve essere invece dichiarato inammissibile.
19. Tenuto conto della novità e complessità della vicenda, le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra tutte le parti.
19.1. Nulla sulle spese di lite, relativamente al rapporto processuale corrente fra la società immobiliare e i signori Go., non essendosi questi ultimi costituiti in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto:
a) accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, respinge in toto il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti;
b) dichiara inammissibile l’appello incidentale;
c) compensa integralmente fra tutte le parti le spese di ambedue i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2018.
Depositato in cancelleria il 9 luglio 2018.