I debiti delle vecchie USL non possono gravare sulle nuove ASL e sussiste una gestione concorrente tra gestioni liquidatorie e Regione.

(Corte di Cassazione, sez. I Civile, sentenza 19 maggio – 1 luglio 2015, n. 13511)

Svolgimento del processo

1.- Con citazione notificata il 23.4.1998 la Tecnoelettronica Sud srl ha convenuto in giudizio l’Assessorato Regionale della Sanità della Regione Siciliana e ne ha chiesto la condanna al pagamento di £. 48.129.801, oltre accessori, a titolo di corrispettivo per prestazioni di servizi di manutenzione effettuate, nel corso dell’anno 1993, nel reparto pronto soccorso della ex Usl (…) di Paterno e, in subordine, all’indennizzo per ingiustificato arricchimento.

Nel contraddittorio con l’Assessorato Regionale della Sanità, il Tribunale di Catania ha rigettato la domanda di adempimento per mancanza del contratto scritto e, con riguardo alla domanda subordinata di arricchimento, ha dichiarato l’Assessorato Regionale privo di legittimazione passiva e, comunque, infondata la domanda per mancanza di prova del riconoscimento dell’utilitas.

2.- Il gravame della società è stato rigettato, con sentenza 17.3.2008, dalla Corte d’appello di Catania, la quale ha giudicato privo di specificità ex art. 342 c.p.c. e, quindi, inammissibile il motivo di appello concernente la forma scritta del contratto; con riguardo alla domanda di arricchimento, ha ritenuto che la legittimazione spettasse al soggetto che eventualmente aveva tratto vantaggio dalle prestazioni effettuate dalla società, e cioè alla Usl XX di Paterno, e non alla Regione Siciliana, alla quale spettavano soltanto i rapporti debitori e creditori di natura contrattuale facenti capo alle soppresse Usl; e, entrando nel merito, la Corte ha ritenuto la domanda infondata per mancata prova dell’utilitas, in quanto riconosciuta da un soggetto (come il primario) sfornito del potere di rappresentanza dell’ente; ha dichiarato assorbito il motivo di gravame concernente le spese del primo grado.

3.- La Tecnoelettronica Sud ha proposto ricorso per cassazione sulla base di dieci motivi illustrati da memoria. L’Assessorato Regionale della Sanità della Regione Siciliana non ha svolto attività difensiva.

Motivi della decisione

1.- Nel primo motivo di ricorso (sub I-A) è denunciata la violazione dell’art. 342 c.p.c., per avere la sentenza impugnata ritenuto aspecifico il motivo di appello concernente la mancanza della forma scritta, sebbene esso risultasse comunque idoneo a fare comprendere le ragioni di fatto e di diritto dell’impugnazione.

Nel secondo motivo (sub I-B) è denunciata, in relazione agli artt. 164, 342 e 359 c.p.c., la violazione del principio secondo cui sarebbe possibile applicare l’istituto dell’inammissibilità soltanto ai motivi di gravame del tutto inidonei ad evidenziare le ragioni di fatto e di diritto dell’impugnazione, mentre, in caso di parziale inidoneità, dovrebbe applicarsi l’istituto della nullità sanabile.

Nel terzo motivo (sub I-C) è denunciata insufficiente motivazione, perché la Corte del merito non avrebbe considerato quanto evidenziato nell’atto di appello e cioè che la mancanza della forma scritta era giustificata dalla necessità ed urgenza delle prestazioni richieste alla Tecnoelettronica.

1.1.- I predetti motivi, da esaminare congiuntamente, sono infondati.

Dagli atti e dai documenti sui quali il ricorso si fonda – che questa Corte ha il potere di esaminare direttamente, essendo stato denunciato un error in procedendo, qual è quello attinente alla specificità dei motivi di appello (Cass. n. 25308/2014, n. 15071/2012) – risulta, come rilevato anche nella sentenza impugnata, che l’appellante, oltre a richiamare le argomentazioni (non pertinenti ai fini dell’indagine sulla forma del contratto) concernenti l’utilitas per l’Amministrazione, si era limitato a dedurre la somma urgenza delle prestazioni e ad imputare alla Regione la responsabilità del mancato espletamento delle formalità per il riconoscimento delle stesse. Si tratta, evidentemente, di allegazioni del tutto generiche che, tra l’altro, si basano sul r.d. 25.5.1895 (art. 70) che, riguardando gli appalti di opere pubbliche, non è neppure applicabile agli appalti di servizi (v. Cass. n. 3989/1988). L’affermazione dei giudici di merito di aspecificità del motivo di appello è, quindi, condivisibile.

2.- Nel quarto motivo (sub II-A) è denunciata la violazione degli artt. 111 Cost. e 6, primo comma, della legge 23.12.1994 n. 724, per avere violato il principio secondo cui, in seguito alla soppressione delle Usl, ad opera del d.lgs. 30.12.1992 n. 502, che aveva istituito le Asl, e per effetto degli artt. 6, primo comma, della legge n. 724/1994 e 2, quattordicesimo comma, della legge 28.12.1995 n. 549, si sarebbe verificata una successione ex lege della Regione nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle soppresse Usl, con la conseguenza che la legittimazione sostanziale e processuale concernente i pregressi rapporti creditori e debitori, di natura sia contrattuale che extracontrattuale, spetterebbe alla Regione.

Nel quinto motivo (sub 2-B) è denunciato il vizio motivazionale per avere implicitamente confermato la sentenza di primo grado nella parte che aveva negato qualsiasi soggettività giuridica alle gestioni liquidatorie delle soppresse Usl, attribuendola implicitamente alla Regione, e contraddittoriamente affermato che le suddette gestioni liquidatorie sarebbero gli unici soggetti legittimati nelle azioni proposte, come quella in esame, a norma dell’art. 2041 c.c..

Nel sesto motivo (sub 2-C) è denunciata insufficiente motivazione circa l’affermazione secondo cui la Regione Siciliana sarebbe l’unico soggetto legittimato attivamente e passivamente nelle sole azioni contrattuali, mentre sarebbe priva di legittimazione nelle azioni extracontrattuali, qual è quella proposta di indebito arricchimento.

2.1.- I suddetti motivi, da esaminare congiuntamente, sono fondati nei seguenti termini.

Secondo la costante e condivisibile giurisprudenza di questa Corte, la legittimazione sostanziale e processuale concernente i rapporti creditori e debitori conseguenti alla soppressione delle Usl spetta alle Regioni, in via concorrente con le c.d. gestioni stralcio (trasformate in liquidatorie, fruenti della soggettività dell’ente soppresso e rappresentate dal direttore generale delle neocostituite Asl, in veste di commissario liquidatore), in quanto una interpretazione costituzionalmente orientata della normativa regionale fa escludere l’ammissibilità di una attribuzione esclusiva della legittimazione processuale in capo alle medesime gestioni liquidatorie; tale ultima legittimazione, infatti, risponde soltanto a criteri amministrativo-contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione economica degli enti successori (v. Cass. n. 15487/2014; sez. un., n. 10135/2012).

Questo principio (nel contesto normativo precedente alla legge reg. Sicilia 14.4.2009, n. 5) è stato applicato, dalla più condivisibile giurisprudenza di legittimità, anche alle strutture sanitarie operanti nella Regione Siciliana, la cui legittimazione – in capo evidentemente all’Assessorato regionale alla Sanità competente per lo specifico ramo di attività amministrativa (v. Cass., sez. un., n. 16861/2011} – sussiste per le pretese creditorie maturate, qual è quella azionata dalla Tecnoelettronica Sud, anteriormente al 10.7.1995, data di inizio del funzionamento delle Asl in quel territorio (v. Cass. n. 11197/2002, n. 4450/2001).

Non v’è ragione per escludere l’applicazione di tale principio alle domande di arricchimento proposte a norma dell’art. 2041 c.c.. Se è vero che la Usl è il soggetto che, sul piano giuridico, ha tratto vantaggio dalle prestazioni rese in suo favore ed è (o dovrebbe essere) il soggetto passivo delle obbligazioni ex art. 2041 c.c. (v. Cass. n. 13317/1999), è però anche vero che la medesima Usl è stata soppressa; che “in nessun caso” è consentito far gravare sulle neo costituite Asl “i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni soppresse delle Unità Sanitarie Locali” (art. 6, primo comma, della legge n. 724/1994) e che, pertanto, queste ultime hanno perduto ex lege la legittimazione passiva, che è stata trasferita, come detto, in capo alle gestioni liquidatorie e, in via concorrente, alla medesima Regione.

E coerente con tale ricostruzione è l’interpretazione in senso abrogativo dell’art. 55, decimo comma, della legge reg. Sicilia 3.11.1993 n. 30 (che prevedeva il trasferimento alle neocostituite Asl dei rapporti giuridici relativi alle soppresse Usl) ad opera del citato art. 6 della legge n. 724 del 1994 (v. Cass. n. 23634/2012, n. 13077/2000).

3.- Nel settimo motivo (sub III-A) è denunciata la violazione o falsa applicazione dell’art. 2041 c.c., per avere ritenuto che l’attestazione resa dal primario del pronto soccorso circa l’effettiva esecuzione delle prestazioni non avesse rilevanza probatoria ai fini del riconoscimento dell’utilitas, perché non proveniente da un soggetto avente potere rappresentativo della Usl. Nell’ottavo motivo (sub III-B) è denunciata la contraddittorieta della motivazione, per avere ammesso la possibilità del riconoscimento implicito dell’utilità delle prestazioni ricevute e, contemporaneamente, affermato che tale riconoscimento dovesse promanare dagli organi rappresentativi dell’Amministrazione.

3.1.- Entrambi i suddetti motivi, da esaminare congiuntamente, sono fondati.

Le Sezioni Unite di questa Corte, all’esito di una approfondita rimeditazione dell’ambito applicativo dell’azione di indebito arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione, hanno interpretato l’art. 2041 c.c. nel senso che la regola di carattere generale, secondo cui non sono ammessi arricchimenti ingiustificati né spostamenti ingiustificabili, trova applicazione paritaria nei confronti del soggetto privato come dell’ente pubblico; e poiché il riconoscimento dell’utilità non costituisce requisito dell’azione di indebito arricchimento, il privato attore ex art. 2041 c.c. nei confronti della P.A. deve provare – e il giudice accertare – il fatto oggettivo dell’arricchimento, senza che l’amministrazione possa opporre il mancato riconoscimento dello stesso, potendo essa, piuttosto, eccepire e dimostrare che l’arricchimento non fu voluto o non fu consapevole (Cass., sez. un., n. 10798/2015).

Infatti, consentendo alla P.A. di opporre il mancato riconoscimento dell’arricchimento al fine di paralizzare l’azione del privato, si riconoscerebbe alla stessa una posizione di potere o di vantaggio che è priva di basi normative.

Da questo condivisibile principio la sentenza impugnata si è discostata, avendo la Corte territoriale erroneamente ritenuto necessario, ai fini dell’azione di arricchimento, il riconoscimento dell’utilità dell’opera da parte dell’ente pubblico e, in particolare, dei suoi organi rappresentativi.

4.- Il nono {sub III-C) e decimo motivo (sub IV), rispettivamente concernenti l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 2041 c.c., come interpretato dalla Corte d’appello, e il governo delle spese processuali, sono assorbiti.

5.- In conclusione, in accoglimento dei motivi dal quarto all’ottavo, rigettati i primi tre motivi e assorbiti gli altri, la sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Catania, che dovrà esaminare nel merito la proposta domanda di arricchimento senza causa e provvederà sulle spese del grado.

P.Q.M.

La Corte, in accoglimento dei motivi dal quarto all’ottavo, rigettati i primi tre e assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Catania, anche per le spese del giudizio di cassazione.

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