(Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 10 novembre 2015 – 8 gennaio 2016, n. 35)
Fatto
La Società M. srl, proprietaria di alcuni immobili siti in via Cervara del Comune di Santa Margherita Ligure, presentava nel settembre del 2010 al predetto Comune domanda di approvazione di uno strumento urbanistico attuativo (SUA) di iniziativa privata avente ad oggetto un intervento di riqualificazione complessiva di un complesso monumentale costituito dall’ex Convento di San Girolamo della Cervara, bene edificato in epoca medioevale e sito all’interno del Parco naturale regionale di Portofino, compreso sotto il profilo urbanistico nel comprensorio denominato “complesso monumentale della Cervara”, disciplinato come zona D2 di cui all’art.12 delle Norme Tecniche di attuazione del Piano del Parco Naturale Regionale di Portofino.
Detto S.U.A., che prevedeva una serie di opere di riqualificazione e potenziamento della destinazione polifunzionale del predetto complesso immobiliare, con una serie di opere di recupero, tra cui la realizzazione di una piscina interrata nella porzione retrostante il complesso, riportava l’assenso preventivo dell’Amministrazione comunale e, dopo lo svolgimento della conferenza dei servizi (sedute del 4 luglio 2013 e 16 aprile 2014, nelle quali si procedeva all’acquisizione di pareri e nulla osta), conseguiva l’approvazione finale con determina del 17 dicembre 2014 del dirigente del competente settore del Comune di Santa Margherita Ligure, cui seguiva, infine, il rilascio del titolo edilizio e paesaggistico con determina n.341 del 19/12/2014.
Il progettato intervento di riqualificazione della struttura dell’Abbazia della Cervara veniva avversato dai sigg.ri M. B.i, M. B.i e M. B. comproprietari di immobili siti in via della C., n.9, posti nelle vicinanze dell’ex Convento, i quali provvedevano ad impugnare gli atti del procedimento di approvazione del SUA e detta impugnativa veniva definita dal TAR con sentenza fatta poi oggetto del ricorso in appello n. 5983/2015 come in prosieguo si andrà ad esaminare.
Intanto, il Consiglio del Parco di Portofino, in relazione all’attivata procedura da parte del Comune di Santa Margherita Ligure di approvazione del SUA presentato dalla Srl M., con deliberazione del 14 marzo 2014 n.6 aveva cura di fornire il proprio avviso in ordine alla interpretazione dell’art. 26 comma 3 lettera d) punto 3 del Regolamento di riqualificazione del patrimonio edilizio del Parco di Portofino.
In particolare il predetto Ente deliberava che la frase “… attrezzature per lo svago ed il tempo libero …” contenuta nel suddetto art.26 comma 3 lettera d) punto 3 dovesse essere interpretata escludendo da dette attrezzature le piscine.
M. srl impugnava innanzi al TAR della Liguria il suindicato atto deliberativo del Parco di Portofino, rilevando come l’interpretazione autentica resa dall’Ente fosse del tutto errata; e l’adito tribunale amministrativo con sentenza n. 1887/2014 accoglieva il suddetto gravame.
Avverso tale sentenza sono insorti i sigg.ri M. B., M. B. e M. B., deducendo a sostegno dell’appello i seguenti motivi:
erroneità della sentenza per mancata rilevazione dell’inammissibilità del ricorso di primo grado;
erroneità della sentenza per mancata rilevazione della violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21 octies della legge n.241/90, della legge regione Liguria n.12 del 22/2/1995; degli artt.12 e 13 delle norme di attuazione del Piano del Parco di Portofino di cui alla delibera del consiglio regionale n.33/2002 e dell’art.26 del Regolamento per la riqualificazione del patrimonio edilizio approvato con deliberazione del Consiglio regionale n.22 del 4/8/2011;
Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21 octies della legge n.241/90; violazione l.r. n.12/1995 e degli artt.12 e 13 delle norme di attuazione del Piano del Parco di Portofino approvato con deliberazione n.33/2002 e art. 26 del regolamento per la riqualificazione del patrimonio edilizio approvato con deliberazione del consiglio regionale n.22/2011.
Si è costituita in giudizio con memoria difensiva la Società Montanino che ha contestato la fondatezza dell’appello e ha riproposto ai sensi dell’art.101 c.p.a i profili di doglianza di prime cure non esaminati dal TAR.
Passando al secondo degli appelli in rassegna (n.5893/2015), i sigg.ri Bianchi, che avevano già contestato giudizialmente i provvedimenti dell’Amministrazione comunale di regolamentazione del traffico sulla strada vicinale ad uso pubblico di accesso al complesso dalla Cervara (via del C.), in ragione della asserita lesività di tali atti verso le loro esigenze di mobilità connesse a problemi di inabilità fisica, con riferimento alla procedura di approvazione del S.U.A. proponevano innanzi al Tar della Liguria ricorso introduttivo e motivi aggiunti, a mezzo dei quali venivano impugnati i seguenti atti:
a) con il primo gravame:
– la deliberazione del Consiglio comunale di Santa Margherita Ligure n. 7 del 20/3/2013, avente ad oggetto il S.U.A. di iniziativa privata di riqualificazione dell’ex Convento San Girolamo della Cervara;
– il provvedimento del dirigente comunale dell’area 4 prot. n.6815 del 27 febbraio 2013, avente ad oggetto la formulazione del preventivo assenso del Consiglio comunale sul S.U.A. e autorizzazione alla convocazione della conferenza dei servizi;
B) con la seconda impugnativa:
– la determinazione a firma del dirigente comunale area 4 del 17/12/2014 prot. n. 333, avente ad oggetto provvedimento conclusivo relativo al suindicato SUA;
– la determinazione sempre del dirigente area 4 del Comune del 19/12/2014 n. 341, avente ad oggetto provvedimento conclusivo relativo al titolo abilitativo edilizio-paesaggistico concernente l’intervento di riqualificazione più volte citato;
– il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici della Liguria dell’11/11/2014, recante parere favorevole alla realizzazione dell’intervento di riqualificazione del complesso polifunzionale dell’ex convento della Cervara;
il provvedimento della Provincia di Genova, Direzione pianificazione generale e di bacino prot. n. 106711/2014, avente ad oggetto controllo di legittimità e contestuale rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;
gli atti preparatori e presupposti, tra cui le determinazioni assunte nella conferenza dei Servizi deliberante del 13/11/2014, i pareri resi dal Comando provinciale dei vigili del Fuoco, dell’ASL n. 4 Chiavarese, di Enel distribuzione.
L’adito Tribunale amministrativo ligure con sentenza n. 571/2015 rigettava le proposte impugnative ritenendole infondate.
I sigg.Bianchi hanno gravato tale decisum con l’appello all’esame, a sostegno del quale sono stati dedotti tre ordini di motivi, attinenti, rispettivamente, ai seguenti profili:
I -sotto il profilo edilizio -:
1) erroneità della sentenza per omessa rilevazione della violazione e falsa applicazione dell’art.12 dpr n.380/2001; omessa rilevazione dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e per contraddittorietà ed illogicità manifesta;
2) erroneità della sentenza per omessa rilevazione della violazione e falsa applicazione dell’art.12 del dpr n.380/2001; omessa rilevazione dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, sotto altro aspetto e per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca ed illogicità manifeste;
3) erroneità della sentenza per difetto di motivazione e per omessa rilevazione della violazione e falsa applicazione dell’art.123 della legge regionale n.16/2008, anche in relazione alla violazione dell’art.12 del Piano del Parco di Portofino approvato con delibera Consiglio regionale n.33/2002. Omessa rilevazione dell’eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e per illogicità e contraddittorietà manifeste;
4) erroneità della sentenza per omessa rilevazione della violazione dell’art. 25 della legge regionale n.2/2008; omessa rilevazione dell’eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e per illogicità e contraddittorietà manifeste, sotto altro aspetto;
II- sotto il profilo paesistico-ambientale -:
5) erroneità della sentenza impugnata per omessa rilevazione della violazione e falsa applicazione dell’art. 48 del Piano Territoriale paesistico della Regione Liguria approvato con DCR n.6 del 26/2/19990; omessa rilevazione dell’eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto e di motivazione e per illogicità e contraddittorietà intrinseche ed estrinseche manifeste;
6) erroneità della sentenza per omessa rilevazione della violazione e mancata applicazione degli artt. 21 e 146 del dlgs n. 42/2004 in relazione alla violazione dell’art. 3 della legge n.241/90; omessa rilevazione dell’eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e per contraddittorietà, irrazionalità ed illogicità manifeste; perplessità; sviamento di potere;
III – sotto il profilo della sicurezza -:
7) erroneità della sentenza per omessa rilevazione della violazione e falsa applicazione dell’art. 59 della l.r. n.36/97 e degli artt.1, 6 e 14 della legge n.241/90 in relazione alla violazione del dpr n.151/2011, dell’art. 220 del R.D. n. 1264/34;
8) erroneità della sentenza per omessa rilevazione della violazione e falsa applicazione dell’art. 51 della l.r. n. 36/97 in relazione alla violazione dell’art.18 delle l.r. 8 luglio 1987 e dell’art.19 della l.r. n.12/95; omessa rilevazione della violazione dell’art. 26 del Regolamento per la riqualificazione del patrimonio edilizio del parco regionale di Portofino di cui alla delibera dell’Assemblea n.25 del 28/5/2007;omessa rilevazione dell’eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifeste.
Si sono costituiti in giudizio, per controbattere alle ragioni di appello proposto dai sigg.ri B., il Comune di Santa Margherita Ligure, la Città Metropolitana di Genova, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, il Ministero dell’Interno, l’Agenzia del Demanio e la Società Montanino.
Quest’ultima unitamente a memoria di resistenza ha prodotto appello incidentale avverso la sentenza n.571/2015, deducendo i seguenti motivi:
erroneità della sentenza nella parte in cui non dichiara inammissibile il ricorso per carenza di titolo e di legittimazione attiva;
erroneità della sentenza nella parte in cui non dichiara inammissibile il ricorso per carenza di interesse all’impugnativa sotto altro profilo;
erroneità della sentenza nella parte in cui non dichiara inammissibile il ricorso per carenza di interesse al gravame per difetto di pregiudizio attuale e concreto.
Le parti hanno poi prodotto apposite memorie difensive, anche di replica.
All’udienza pubblica del 10 novembre 2015 i suindicati ricorsi in appello sono stati introitati per la decisione.
Diritto
Preliminarmente, va disposta la riunione degli appelli in epigrafe indicati, stanti le evidenti ragioni di connessione sia soggettiva che oggettiva intercorrenti tra i gravami all’esame.
Con riferimento al primo dei suddetti ricorsi la Sezione è chiamata a verificare, in relazione ai motivi di gravame all’uopo denunciati, la legittimità o meno della delibera n.6/14 con cui il Consiglio del Parco di Portofino, avuto riguardo all’attivata procedura di approvazione di un SUA di iniziativa privata presentato dalla Società Montanino per la riqualificazione del complesso monumentale della Cervara, ha fornito una specifica interpretazione in ordine alla disposizione di cui all’art.26 comma 3 lettera d) punto 3) riguardante le piscine.
In primo grado la Montanino srl ha contestato l’interpretazione autentica di detta norma, oltreché la stessa adozione dell’atto consiliare in parola, se ed in quanto tale determinazione si riveli ostativa alla realizzazione di una piscina inserita nel progetto di riqualificazione del complesso immobiliare costituito dall’ex Convento di San Girolamo della Cervara (di cui al proposto SUA); e il Tar, con sentenza n.1887/14, ha accolto il relativo gravame.
I controinteressati sigg.ri B.i contestano l’esattezza delle osservazioni e prese conclusioni del primo giudice; e le doglianze formulate col secondo e terzo motivo di gravame (da esaminarsi congiuntamente per ragioni di logica connessione) in ordine alla erroneità del decisum si rivelano fondate, nei sensi di cui appresso.
L’Ente Parco di Portofino, con deliberazioni del Consiglio n.17/2010 e 22/2011, ha approvato le norme di attuazione della variante del regolamento per la riqualificazione del patrimonio edilizio.
L’art. 26 di detto atto, che ha cura di dettare la normativa per le mete e strutture del turismo storico, tra cui è inserito il complesso della Cervara, così prevede:
“sono ammessi gli interventi di cui alle lettere agli articoli 6, 7, 8, 9 della legge regionale 6/6/2008 n.16.
Eventuali altri interventi finalizzati alla razionalizzazione o al potenziamento delle attrezzature di servizio e funzionali al miglioramento dell’offerta turistico-ricettiva potranno essere proposti mediante specifici strumenti urbanistici attuativi previsti dall’art.19 della l.r n.12/1995 corredati da un piano aziendale di sviluppo che ne dimostri l’esigenza, nel rispetto della destinazione alberghiera tradizionale quali l’Albergo Portofino Vetta, il Cenobio de Dogi, l’Albergo Splendido, dell’attuale destinazione per il Covo di Nord –Est nell’ambito della proprietà a valle della strada provinciale di Portofino, e di una destinazione polifunzionale turistico-culturale e congressuale per il complesso della Cervara.
Gli interventi previsti per il complesso monumentale della Cervara saranno subordinati a S.U.A la cui convenzione disciplinerà anche l’uso pubblico della struttura…”.
L’articolo in questione, specificamente occupandosi, poi, alla lettera d), del “Complesso Monumentale della Cervara”, stabilisce al punto 3, a proposito degli interventi di recupero e valorizzazione ammessi, quanto segue: “E’ ammessa la realizzazione di una o due serre in ferro e vetro per una superficie massima complessiva di 60 mq, funzionali alla manutenzione del giardino, nonché”la realizzazione di attrezzature per lo svago e il tempo libero nell’area retrostante il complesso monumentale”.
Il Consiglio del Parco di Portofino, con l’atto in contestazione, è intervenuto per meglio spiegare la disposizione regolamentare appena citata, interpretandola nel senso che la frase per “attrezzature per lo svago e il tempo libero” va intesa in senso restrittivo, escludendo dalle stesse attrezzature le piscine.
Ebbene, tale assunto esegetico, ad avviso del Collegio, appare congruo e ragionevole, dovendosi ritenere corretta la non inclusione di manufatti costituenti piscine tra le opere di svago e tempo libero.
Il primo giudice giunge ad affermare la erroneità dell’assunto esegetico reso dall’Organo consiliare dell’Ente Parco, sulla scorta di una serie di osservazioni non del tutto logiche, contraddittorie e, per certi versi, singolari, ad avviso dello scrivente Collegio.
Rileva in primo luogo il Tar che le prescrizioni dettate dal suindicato Regolamento sono generiche ed astratte, ma l’osservazione è smentita per tabulas ove si consideri che il corpus di norme dettate a tutela dei valori paesaggistico-ambientali e culturali del territorio inserito nel Parco prende in considerazione i singoli siti, tra cui quello specificatamente contemplato e appositamente disciplinato del complesso monumentale della Cervara, sicché non si vede in che modo possa dedursi la genericità delle prescrizioni dettate.
Al contrario, si è in presenza di una disciplina che detta regole di comportamento e di attività, avendo di mira i diversi siti monumentali e paesaggistici, presi singolarmente in considerazione con riferimento alle caratteristiche di ciascuno di essi e ai correlati valori da preservare.
Non si può quindi condividere il rilievo, pure formulato dal Tar, secondo cui le prescrizioni del Regolamento, come interpretate dal Consiglio con l’atto de quo, si risolvono in un divieto generalizzato, rinvenendosi invece nel testo normativo in questione puntuali e armoniche prescrizioni finalizzate alla salvaguardia di un territorio avente una straordinaria valenza culturale, oltreché paesaggistico-ambientale.
Nondimeno, al di là delle non persuasive asserzioni circa il carattere generale delle prescrizioni contenute nel decisum, scendendo sul piano sostanziale, andando, cioè, a verificare in concreto la problematica sollevata dalla norma interpretativa resa dal Consiglio del Parco di Portofino e della quale il primo giudice non si è dato carico di occuparsi, appare veramente arduo se non impossibile configurare la realizzazione di una piscina come un’attrezzatura per lo svago e il tempo libero, alla stessa stregua di un dondolo o di uno scivolo installati nei giardini o nei luoghi di svago.
La piscina è una struttura di tipo edilizio che incide con opere invasive sul sito in cui viene realizzata, tant’è che per la sua realizzazione occorre munirsi di relativo titolo ad aedificandum, di talché è di palmare evidenza la diversità di tale struttura con le attrezzature per lo svago.
La riprova di quanto appena rilevato viene fornita proprio con riferimento alla piscina che si intende “costruire” con il SUA proposto dalla Montanino srl, laddove è prevista la “realizzazione di una piscina e sottostanti volumi tecnici e spogliatoi” e cioè una serie di manufatti aventi per forma e consistenza la natura di struttura edilizia e che per ciò stesso non sono nemmeno lontanamente paragonabili alle attrezzature di tipo precario utilizzate per ragioni di svago e tempo libero.
Quanto sopra vale altresì a smentire la tesi di parte resistent,e secondo il quale il combinato disposto degli artt.12 e 13 delle norme di Piano, recanti la disciplina degli interventi ammessi in zona D2 (quella in cui è incluso anche il complesso monumentale della Cervara), consentirebbe la realizzazione delle piscine.
Invero, il successivo art. 14 di dette Norme precisa che è possibile la realizzazione di ”piscine stagionali di modeste dimensioni”, ma in tale nozione non può certo farsi rientrare la prevista realizzazione di un manufatto del genere di quello che si intende dar vita con il S.U.A. in rilievo, con la realizzazione di una piscina avente caratteristiche tipologiche di ben altra consistenza.
In forza delle suestese considerazioni le censure dedotte con il secondo e terzo motivo d’impugnazione si rivelano fondate, con conseguente accoglimento del proposto appello.
Per completezza di trattazione il Collegio deve altresì occuparsi dei motivi di doglianza proposti dall’originaria ricorrente di primo grado ai sensi e per gli effetti dell’art.101 c.pa.
Quanto al primo motivo con cui si deduce una pretesa irregolare convocazione della seduta, la contestazione in questione è infondata se non inammissibile: la seduta è stata assunta a maggioranza e ogni eventuale doglianza circa una mancata convocazione di coloro che non erano presenti potrebbe essere fatta valere unicamente dai componenti del Consiglio cui eventualmente non sarebbe pervenuto l’avviso di convocazione.
Le problematiche sollevate con censure qui reiterate sotto i restanti motivi possono essere esaminate congiuntamente, perché implicano dal punto di vista logico un’unica soluzione.
Con tali doglianze si contesta, in sostanza, la sussistenza in capo al Consiglio del Parco del potere di dare una interpretazione autentica, inoltre la impossibilità di incidere retroattivamente sulla preesistente normativa e ancora la mancata previa comunicazione alla “controinteressata” Montanino srl dell’adottanda delibera n.6/2014.
I rilievi in questione non meritano positivo apprezzamento.
Quella effettuata dal Consiglio di Parco – l’interpretazione autentica della disposizione di cui all’art. 26 lettera d) punto 3) del Regolamento di riqualificazione del patrimonio edilizio – è un’operazione rientrante perfettamente nei poteri di regolamentazione spettanti all’Organo regolatore dell’Ente, che, appunto, a mezzo di un atto a valenza generale, si è determinato ad esprimere il suo avviso interpretativo, a migliore esplicazione di una norma suscettibile di dubbia applicazione.
Trattasi dell’esercizio di un potere consentito dall’ordinamento, senza che possa ravvisarsi alcun intervento di tipo innovativo in ordine al precedente testo normativo oggetto di interpretazione, di talché, non ravvisandosi modifiche al “corpus iuris” vigente, l’Ente non è tenuto a porre in essere adempimenti di tipo procedurale e formale propri degli atti di carattere generale disciplinanti ex novo i rapporti giuridici già fissati normativamente.
Si può ora passare ad esaminare il secondo degli appelli in questione, quello involgente la problematica della legittimità o meno degli atti con i quali è stato autorizzato il progettato intervento di riqualificazione complessiva del complesso polifunzionale turistico, culturale e congressuale dell’ex convento di San Girolamo della Cervara, oggetto di un Sua (strumento urbanistico attuativo) di iniziativa privata.
In via prioritariamente logica occorre esaminare e definire l’appello incidentale a carattere escludente, con cui la Società resistente M. srl contesta la legittimazione ad agire dei sigg.ri Bianchi ed ha perciò impugnato la sentenza n. 571/2015 nella parte in cui avrebbe omesso di dichiarare in limine litis inammissibile l’impugnativa di prime cure proposta dai predetti.
Sostiene l’appellante incidentale che i Bianchi non avrebbero un titolo valido per contestare giudizialmente l’operato del Comune di Santa Margherita Ligure in ordine all’approvato progetto di riqualificazione, vuoi in ragione di una carenza di interesse a ricorrere per assenza di un interesse attuale e concreto, vuoi perché l’atto oggetto del ricorso introduttivo, la delibera consiliare n.7/2013, avrebbe natura meramente endoprocedimentale, essendosi l’Amministrazione limitata ad indire la Conferenza dei servizi.
Le dedotte censure sono prive di giuridico fondamento.
In linea di principio, la legittimatio ad causam per la contestazione di un titolo edilizio da parte di un proprietario di un immobile è data dal collegamento stabile tra l’immobile del ricorrente e il sito interessato alla realizzazione del manufatto (Cons. Stato Sez. IV 22/9/2014 n. 4764).
La giurisprudenza si è fatta carico di specificare in dettaglio il suindicato concetto, precisando come l’interesse ad agire per il proprietario/vicino sussiste ogniqualvolta l’intervento edilizio/urbanistico incida negativamente sul bene di proprietà del ricorrente/vicino, così da comprometterne la fruizione o il valore del bene stesso (cfr. Cons. Stato Sez. IV 5715/2012; idem 8364/2010; 6619/2007; 3947/2006).
Ciò precisato, è pacifico nella specie che i sigg.ri Bianchi sono proprietari di un immobile sito in prossimità dell’ex Convento, sì che tale oggettivo dato assicura senz’altro la condizione legittimante della vicinitas.
Inoltre, in relazione ai profili sostanziali dell’interesse ad agire, avuto riguardo alla tipologia dell‘intervento edilizio autorizzato e, in particolare, alle implicazioni urbanistiche da questo derivanti, non si può negare la sussistenza nella specie di riflessi di tipo negativo sulla posizione dei ricorrenti, tenuto conto, in particolare, del maggior traffico veicolare e pedonale dovuto all’afflusso degli utenti alla struttura polifunzionale in questione, e dell’incidenza di tali circostanze in ordine ad una più limitata fruizione degli spazi di accesso, stazionamento e parcheggio della strada di via della Cervara.
Non senza considerare che gli attuali appellanti possono vantare una legittima pretesa alla conservazione dello stato dei luoghi dove insistono i beni dagli stessi utilizzati anche per gli aspetti paesaggistico-ambientali in ipotesi suscettibili di essere compromessi, con conseguente detrimento del valore delle loro proprietà immobiliari.
La sussistenza di concreti profili di interesse a ricorrere sopra evidenziati impedisce di ravvisare nella impugnativa originariamente proposta dagli attuali appellanti principali gli estremi di un atto emulativo, né quelli di una generica, indifferenziata rivendicazione fatta dai sigg.ri Bianchi (uti cives), rinvenendosi viceversa nella specie una specifica lesione di posizioni giuridiche soggettive differenziate di cui gli stessi sono titolari, nel che si invera l’interesse ad agire e quindi la piena ammissibilità del gravame originario, oltreché di quello all’esame.
Né appare condivisibile l’altro profilo di inammissibilità (parziale) del ricorso di primo grado, pure eccepito dall’appellante incidentale, in ragione della pretesa natura endoprocedimentale degli atti impugnati col ricorso introduttivo: è sufficiente scorrere il testo della delibera consiliare n.7/2013 per rendersi conto come con tale atto l’Amministrazione si sia pronunciata sul merito del progetto urbanistico edilizio presentato con il SUA, dando il preventivo assenso.
Dal contenuto recato dalla suindicata delibera consiliare deve necessariamente dedursi la natura provvedimentale ed autoritativa di tale atto e la portata lesiva delle decisioni ivi assunte, con conseguente legittimazione a contestarle da parte degli interessati, appunto, i sigg.ri B.
L’appello incidentale, in quanto infondato, va perciò respinto.
Passando all’esame del gravame principale, esso si articola su vari mezzi di doglianza interessanti, in particolare, tre specifici profili, quello urbanistico-edilizio, costituente il nucleo fondante dell’intera impugnativa, quello paesaggistico-ambientale, intimamente connesso al primo degli aspetti in rassegna, e quello della sicurezza.
Con riferimento alla questione dell’assentibilità o meno, sotto gli aspetti urbanistico-edilizio nonché paesaggistico dell’intervento di riqualificazione, come proposto dalla M. srl, per l’ex convento della Cervara (poi formalmente autorizzato con determinazione dirigenziale n.341/2014), assumono preminente rilievo le censure di cui al primo, secondo, terzo, quinto e sesto motivo dell’appello.
I profili di illegittimità ivi dedotti appaiono sorretti da sufficienti elementi di fondatezza nei sensi di seguito indicati.
Oggetto di controversia è l’approvato progetto di riqualificazione del complesso immobiliare dell’ex convento (Abbazia) della Cervara, sito alle pendici del Monte di Portofino, vincolato ai sensi del dlgs n. 42/2004.
Dal punto di vista urbanistico, il manufatto è inserito nel Piano del Parco Naturale regionale di Portofino, in zona D2, e assoggettato alle norme di attuazione di cui all’art.12, che, per detto immobile, prevede una “destinazione polifunzionale turistico culturale e congressuale” che, per il proposto intervento di riqualificazione, prescrive la previa presentazione di uno strumento urbanistico attuativo (SUA).
Dal punto di vista architettonico il coacervo immobiliare è formato da un ex convento con annessa chiesa, nonché da una torre cinquecentesca ed un chiostro, quali elementi qualificativi di un complesso monumentale di pregevole valenza dal punto di vista storico-architettonico e ambientale- paesaggistico.
Detta struttura è fatta oggetto da parte della Società M. di un intervento qualificato di recupero funzionale dell’intero complesso immobiliare, volto, secondo l’assunto difensivo dispiegato dalla resistente Società, al restauro e risanamento conservativo dell’ex convento e degli altri ambienti sopra citati secondo una serie di interventi come indicati nel presentato SUA e cioè:
– “recupero funzionale dei piani terzo e sottotetto del corpo centrale articolati in 12 camere che sommate a quelle poste agli altri piani e nella torre determinano la disponibilità di 28 camere per complessivi 56 posti letto”;
– “ricomposizione del corpo adiacente alla torre”;
– “recupero funzionale della porzione di fabbricato ricompreso tra il chiostro ed il corpo conventuale per la realizzazione delle nuove cucine, attualmente localizzate nell’ala del chiostro al primo piano”;
– “recupero funzionale del manufatto già adibito a frantoio e cisterne, attualmente in stato di rudere”;
– “realizzazione di una piscina interrata nella porzione di terreno esterna al giardino monumentale nella zona denominata peschiera”;
– “realizzazione di una serra per una superficie complessiva di 58,89 mq”.
Ebbene, se quelle testé menzionate sono le opere edilizie a farsi sulla preesistenza edilizia costituita dal complesso immobiliare dell’ex convento della Cervara, pare al Collegio che gli interventi progettati (e approvati) con il S.U.A di iniziativa privata in contestazione poco o nulla hanno di compatibile con, in primo luogo, la connotazione del coacervo immobiliare come complesso monumentale, ed inoltre con la valenza storico-ambientale di un fabbricato risalente al medioevo e, non da ultimo, con la destinazione impressa dalla disciplina urbanistica al manufatto, per il quale è prevista appunto un destinazione “polifunzionale turistico-culturale e congressuale”.
Vero è infatti che una coordinata lettura dell’art.12 del Piano del Parco e dell’art. 26 del regolamento per la riqualificazione del patrimonio edilizio del Parco di Portofino consente per l’abbazia della Cervara interventi finalizzati al potenziamento delle attrezzature di servizio e funzionali al miglioramento dell’offerta turistico-ricettiva, ma questo sempre e solo nell’ambito di un progetto di rispetto della valenza monumentale del complesso immobiliare e di un uso che faccia salva la struttura nelle sue originarie linee architettonico-edilizie, in linea peraltro con le esigenze di tutela del sito storico e in adesione ad un concetto di urbanistica come inteso dalla giurisprudenza di questo Consesso, nel senso di essere strumentale ad ordinato sviluppo del territorio in relazione alle concrete vocazioni dei luoghi, ai valori paesaggistici e ambientali e alle esigenze economico-sociali del territorio (Cons. Stato Sez. IV n.2710 del 10/5/2012).
E per vero, nella specie, è prevista la realizzazione di complessive 28 camere per complessivi 56 posti letto, ossia un’offerta di tipo residenziale-ricettiva che va ben al di una ricettività limitata ad assicurare le esigenze di chi frequenta il sito per motivi turistici o per partecipazione a convegni culturali e/o scientifici.
Ma la riprova di un utilizzo di tipo alberghiero “in via istituzionale”e non di un’attività ricettiva meramente episodica è data in modo indiscusso e indiscutibile dalla prevista realizzazione di una piscina adiacente al giardino monumentale, con sottostanti “volumi tecnici”e “spogliatoi”.
E’ evidente che quella progettata non può definirsi un’attrezzatura per lo svago, come già fatto rilevare in sede di esame del connesso appello sopra passato in rassegna, atteggiandosi piuttosto ad un manufatto funzionale alla configurazione di una struttura con finalità ed utilizzo alberghiero; il che non è consono con la normativa di tutela e salvaguardia dettata per il complesso monumentale dell’ex convento della Cervara.
Dalla disamina di tutta la documentazione di causa si evince in maniera agevole che, in realtà, le opere edilizie di cui all’approvato S.U.A. finiscono col disvelare l’esistenza di un recupero funzionale del coacervo immobiliare finalizzato ad un uso diverso da quello consentito rispetto alla destinazione del bene immobile per cui è causa (turistico-culturale del complesso monumentale), nel che si invera un vero e proprio cambio di destinazione d’uso di tipo strutturale.
Insomma la prevista realizzazione delle opere de quibus va ad incidere sulla struttura edilizia de qua, alterandone la destinazione originaria e determinando un mutamento della struttura stessa, nel senso di determinarne il passaggio da una categoria (residenziale–ricettivo) ad un’altra (commerciale- produttivo) ex art.23 ter del Testo Unico dell’edilizia (DPR n.320/2001), non consentita dal regime urbanistico disciplinante l’area di riferimento.
Se va rilevata la non conformità urbanistico-edilizio del progettato intervento a mezzo S.U.A., parimenti va colta la non regolarità delle opere de quibus anche sotto i profili dell’inadeguata previsione delle connesse opere di urbanizzazione.
Invero, un cambio di destinazione d’uso strutturale non consentito dalla disciplina urbanistica comporta una variazione in aumento dei carichi urbanistici (cfr. Cons. Stato Sez. V, n.1650/2010 e n.498/2009), che impone una adeguata dotazione di standard urbanistici; ora, nella specie, le opere infrastrutturali presenti non sono calibrate, nel numero e nel genere, appunto, alle finalità proprie della struttura che si va a recuperare; e ciò in quanto si oblitera il fatto che l’adibizione di un immobile a fini di tipo stabilmente alberghiero comporta una presenza umana di norma numericamente molto più significativa rispetto a quella che fa registrare un uso dello stesso cespite a fini culturali e/o convegnistici.
Neppure può sottacersi la non conformità paesaggistico-ambientale della progettata opera, ove si consideri che il visto di congruità reso sotto i detti aspetti dalla competente Soprintendenza sconta, ancorché in buona fede, l’errore di fondo che pervade la vicenda all’esame, quello di ritenere che l’intervento consista unicamente in un’opus di recupero e restauro conservativo finalizzata al recupero turistico-culturale del monumento, laddove, invece le finalità d’uso diverse da quelle di promozione turistico–culturali del sito medesimo insite nella proposta e progettata opera richiedono, invece, una valutazione d’impatto sui valori di tutela paesaggistica rapportata, appunto, ad un uso tendenzialmente diverso, molto più intensivo e comunque non consono alla destinazione originaria.
In forza delle suestese considerazioni, le censure all’uopo dedotte dalla parte appellante si rivelano fondate e vizianti; e dunque esse comportano l’annullamento degli atti gravati in primo grado, oltreché della sentenza qui impugnata, senza che sia necessario procedere alla disamina degli altri profili di doglianza, che rimangono assorbiti.
Le spese e competenze del doppio grado del giudizio seguono la regola della soccombenza, liquidate come in dispositivo
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi in appello in epigrafe indicati: li riunisce e li accoglie;
per l’effetto, in riforma delle qui gravate sentenze, dispone l’annullamento degli atti del Comune di Santa Margherita Ligure, della Provincia di Genova e della Soprintendenza della Liguria ai Beni Architettonici e Paesaggistici impugnati in primo grado, per quanto di interesse;
rigetta l’appello incidentale proposto da M. srl in relazione all’appello principale n.5893/2015;
condanna il Comune di Santa Margherita Ligure, la Società Montanino srl e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali al pagamento delle spese del doppio grado del giudizio, che si liquidano complessivamente in euro 16.000,00 (sedicimila/00), oltre IVA e CPA, di cui euro 10.000,00 (dicecimila/00) a carico del suindicato Ente locale e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in solido tra loro, e gli altri euro 6.000,00 a carico della Società M. srl.;
spese compensate con le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.