1. L’appellato, già ricorrente in primo grado, è un graduato (assistente capo) della Polizia di Stato ed ha chiesto all’amministrazione di essere autorizzato allo svolgimento dell’attività di “mediatore civile” di cui all’articolo 60 della legge n. 69/2009, del decreto legislativo n. 28/2010 e del regolamento emanato con d.m. n. 180/2010.
Nella relativa istanza (2 febbraio 2011) l’interessato aveva esposto di aver conseguito il titolo di “conciliatore” previa frequenza di un corso presso un ente di formazione iscritto nell’elenco del Ministero della Giustizia; e di avere conseguito nel gennaio 2011 il titolo di “mediatore” di cui al d.m. n. 180/2010, previa frequenza di un ulteriore corso formativo.
Aveva esposto, inoltre, che le funzioni di mediatore, secondo la normativa vigente, «hanno un carattere di saltuarietà e non di continuità».
L’amministrazione ha emesso un dettagliato “preavviso di rigetto” (nota 8 marzo 2011 della Direzione centrale risorse umane del Dipartimento della P.S.) cui l’interessato ha replicato con una nota, ancor più dettagliata del 24 marzo 2011.
Nondimeno, il 4 aprile 2011 il Dipartimento della P.S. ha emesso il conclusivo provvedimento di rigetto.
2. L’interessato ha proposto ricorso al T.A.R. Calabria (R.G. n. 870/2011) contestando argomentatamente la legittimità del diniego.
Il T.A.R. ha accolto il ricorso con sentenza n. 813/2014, con le limitazioni e precisazioni che seguono.
In sintesi, il T.A.R. ha affermato che l’assunzione – formale ed astratta – della qualifica di “mediatore civile” non incorre in alcuna incompatibilità, non comporta, di per sé, alcuna interferenza con il servizio, e non pone neppure problemi di opportunità.
Semmai, sempre secondo il T.A.R., eventuali problemi potranno manifestarsi occasionalmente in relazione alle singole controversie nell’àmbito delle quali il ricorrente sarà chiamato, di volta in volta, a svolgere l’attività di mediatore.
Pertanto l’amministrazione valuterà, caso per caso, se autorizzare o meno l’interessato ad accettare l’incarico.
3. La sentenza è stata appellata dall’Amministrazione dell’Interno, con domanda cautelare.
Questa Sezione ha accolto la domanda cautelare dell’appellante, contestualmente fissando la discussione del merito.
L’appellato non si è costituito.
4. La sentenza appellata, dopo aver ricordato i princìpi relativi al dovere di esclusività che grava sulla generalità dei pubblici dipendenti, così prosegue: «La disciplina che regolamenta specificamente l’ordinamento della Polizia di Stato impone prescrizioni più restrittive, atte a introdurre una sorta di incompatibilità assoluta con altre attività, indipendentemente dalla natura privata o pubblica che connota le stesse.
Deve, pertanto, riscontrarsi l’obbligo di operare esclusivamente a favore della Polizia di Stato, anche in considerazione della particolare gravosità riconosciuta alle relative funzioni.
Ne deriva che l’eventuale esercizio di ulteriori funzioni non può che assumere indiscusso carattere eccezionale, nel rispetto della salvaguardia primaria della dedizione del dipendente ai propri compiti di appartenente alla Polizia di Stato».
5. Queste affermazioni, pienamente condivisibili e del resto corrispondenti alle comuni opinioni, sembrerebbero condurre a conclusioni sfavorevoli alle pretese del ricorrente. La sentenza giunge invece all’esito opposto, accogliendo il ricorso.
Il passaggio essenziale del percorso logico seguìto dal T.A.R. a questi fini è quello – che si è sopra sintetizzato – nel quale si afferma che il problema dell’eventuale incompatibilità non sorge con l’assunzione della qualifica di mediatore, ma con l’accettazione del relativo incarico con riferimento ad una singola controversia.
La decisione pertanto sembra presupporre che il sistema contempli il dovere dell’interessato di chiedere, volta per volta, una specifica autorizzazione a svolgere le funzioni di mediatore in una determinata controversia – e reciprocamente il potere-dovere dell’amministrazione di pronunciarsi su tali richieste – il che renderebbe ingiustificato un diniego espresso in via generale e a priori.
A questa tesi però si deve obiettare che l’amministrazione si è pronunciata in via generale e preventiva, perché così era formulata la richiesta dell’interessato; e tale richiesta si basava a sua volta sul trasparente sottinteso che, una volta ricevuta quell’autorizzazione preventiva, egli non avrebbe avuto bisogno di ulteriori specifiche autorizzazioni per gli incarichi relativi a singole controversie, e non ne avrebbe richieste.
Anche la sentenza del T.A.R. dà atto che « l’istanza di autorizzazione proposta da parte ricorrente risulta generica e a contenuto indeterminato».
Tale essendo l’impostazione data dall’interessato, la risposta di diniego era – viste le premesse – inevitabile, o comunque era ragionevole e legittima, sulla base di quei princìpi in materia di esclusività del rapporto d’impiego dei dipendenti della Polizia di Stato, richiamati dallo stesso T.A.R..
6. Tanto basterebbe per riformare la sentenza appellata, anche perché la mancata costituzione del ricorrente preclude di prendere in esame le argomentazioni non prese in considerazione dal T.A.R. e a maggior ragione quelle rigettate.
Tuttavia può essere opportuno qualche approfondimento.
In buona sostanza, l’attività del mediatore – secondo la prospettazione fattane dal ricorrente in primo grado – sarebbe meramente occasionale, saltuaria, non impegnativa, un modo come un altro per occupare una parte del tempo libero in un’attività socialmente utile.
Peraltro, questa rappresentazione non è coerente con la disciplina che ne ha dato il legislatore, con la legge delega (art. 60 delle legge delega n. 69/2009), il decreto legislativo delegato (n. 28/2010) e il regolamento emanato con d.m. n. 180/2010. L’attività di mediazione infatti deve essere svolta da appositi organismi «professionali e indipendenti, stabilmente destinati all’erogazione del servizio di conciliazione» avvalendosi di personale dotato di una specifica formazione e retribuito.
Sembra evidente che si ponga il problema della compatibilità di queste funzioni con lo status di funzionario pubblico, se non altro nel senso che sia necessaria l’autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza.
E’ vero che l’art. 6, comma 4 del regolamento n. 180/2010 allude alla possibilità che le funzioni di mediatore siano svolte da pubblici dipendenti, ma in questa disposizione non si può leggere una sorta di autorizzazione generalizzata ed implicita a che ogni pubblico dipendente assume tale qualità. Essa invece si spiega con la considerazione che l’organizzazione del servizio di mediazione può essere intrapresa anche da enti pubblici (tipicamente, ad esempio, le camere di commercio) avvalendosi di propri dipendenti.
7. Riassumendo, non si può giudicare illegittima la posizione assunta dall’amministrazione della Polizia di Stato, che ritiene opportuno non autorizzare i propri agenti e funzionari ad assumere la qualità di mediatore.
Fermo restando che si tratta di valutazioni discrezionali rispetto alle quali la stessa amministrazione potrebbe in futuro decidere diversamente.
Si può segnalare che analoga questione è stata già decisa nello stesso senso, sul ricorso straordinario di altro interessato, dalla I Sezione del Consiglio di Stato con parere n. 1516 nell’adunanza del 6 febbraio 2013.
8. In conclusione, l’appello va accolto e in riforma della sentenza appellata va respinto il ricorso proposto in primo grado.
Si ravvisano motivi di equità per compensare le spese dell’intero giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l’appello e in riforma della sentenza del T.A.R. rigetta il ricorso proposto in primo grado.
Spese compensate per i due gradi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.