REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n.r.g. 4178 del 2006, proposto dal sig. S.S., rappresentato e difeso dall’Avv. Paolo Buscemi ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, in Roma, Via Gregorio VII, n. 396;
contro
l’Unità Sanitaria Locale Rm 24 Monterotondo Mentana, ora ASL RMG, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea C. Maggisano, presso il cui studio sito in Roma, Via Costintino Morin, n. 1, è elettivamente domiciliata;
la Regione Lazio, in persona del presidente della Giunta Regionale, legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
e nei confronti dei sigg.ri
F.P., R.D.L., G.F., A.G., A.R., nessuno dei quali costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sezione Prima bis, n. 1696, pubblicata il 4 marzo 2005.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Unità Sanitaria Locale Rm 24 Monterotondo Mentana, ora ASL RMG;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 26 febbraio 2008, il consigliere Cesare Lamberti ed uditi, altresì, gli avvocati Buscemi e Napoli, quest’ultimo per delega di Maggisano, come da verbale d’udienza.
Svolgimento del processo
1. Il sig. S.S., ausiliario specializzato alle dipendenze dell’Unità Sanitaria Locale Rm 24 Monterotondo Mentana, adibito quale autista al servizio autoambulanza, ha presentato istanza di partecipazione al concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura di un posto di operatore tecnico autista, di cui al bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 49 del 22 giugno 1993, facendo riserva di produrre il certificato di abilitazione professionale mod. KE prima dell’espletamento delle prove concorsuali.
2. Il ricorrente è stato escluso dal concorso con la delibera dell’Amministratore Straordinario della USL RM 24 di Monterotondo Mentana, n. 308 del 21 febbraio 1994 in quanto non era in possesso del certificato di abilitazione professionale mod. KE.
3. Dei ventuno candidati, sono stati ammessi alla procedura i sigg.ri Persili e Di Lorenzo. Degli altri candidati esclusi per mancanza di titolo, nel numero di diciannove, alcuni svolgevano mansioni di autista di ambulanza.
4. Nell’unica censura introduttiva del primo grado, il ricorrente ha prospettato la contraddittorietà e il difetto di logica nel comportamento dell’amministrazione in quanto il certificato di abilitazione professionale poteva essere conseguito soltanto dopo il termine del 30 settembre 1993. Ciononostante, la USL RM 24 non aveva concesso alcuna proroga per la presentazione del titolo che, secondo il bando, costituiva requisito specifico di partecipazione, e aveva ammesso due soli concorrenti.
5. Nel giudizio di primo grado si è costituita l’intimata Amministrazione sanitaria, sostenendo l’infondatezza del ricorso in quanto il sig. S. aveva conseguito il certificato di abilitazione professionale KE solo in data 4 ottobre 1993 e pertanto successivamente alla scadenza del termine imposto dal bando. Dei controinteressati, si è costituito anche il sig. Di Lorenzo.
6. Nel corso della camera di consiglio del 6 giugno 1994, il Tar del Lazio ha accolto l’istanza di sospensiva con ordinanza n. 6804 ed ha ammesso il ricorrente alla procedura. Per effetto dell’ammissione, il ricorrente è stato dichiarato vincitore del concorso, avendo conseguito il punteggio più elevato di tutti i partecipanti ed ha assunto le funzioni di operatore tecnico autista dal 29 dicembre 1994 e sino al 12 agosto 2005, allorché è stato rimosso in esecuzione della sentenza impugnata, rejettiva del ricorso.
7. Nel disattendere le doglianze ivi prospettate, la sentenza ha ritenuto legittima la prescrizione del bando alla stregua della disposizione originaria dell’art. 116, co. 8 del D.Lgs. m. 285 del 1992, secondo la quale “i titolari di patente B e C, per guidare mezzi adibiti ai servizi di emergenza devono conseguire un certificato di abilitazione professionale rilasciato dal competente ufficio della Direzione Generale della M.C.T.C. sulla base dei requisiti, delle modalità e dei programmi di esami stabiliti nel regolamento”.
7.1. Essendo stato tale regolamento approvato con DPR n. 495 del 1991 ed entrato in vigore il 1° (gradi) gennaio 1993, la nuova normativa sul certificato di abilitazione professionale doveva essere recepita nel bando di concorso emanato dall’USL RM 24 di Monterotondo Mentana con delibera n. 292 del 27 marzo 1993 ed il sig. S. doveva essere escluso dalla procedura perchè carente del titolo.
7.2. A fronte del dato normativo, la sentenza non ha attribuito alcun valore alle modifiche delle modalità di conseguimento dell’abilitazione professionale successivamente intervenute che hanno soppresso l’esame per il titolo e la sostituzione con una dichiarazione di esercizio delle mansioni all’1 gennaio 1993. La sentenza non ha considerato le pratiche difficoltà per conseguire l’abilitazione, in quanto i sigg.ri P. e D.L., partecipanti alla procedura concorsuale, erano in possesso di tale certificato.
8. La sentenza è appellata dal sig. S. che ha depositato memoria e documenti. Nel giudizio si è costituita la USL RM 24 di Monterotondo Mentana che ha presentato memoria.
9. All’udienza del 26 febbraio 2008 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
1. Vanno prioritariamente rigettate le eccezioni d’inammissibilità del presente appello e del ricorso di primo grado svolte nella memoria della USL RM 24 di Monterotondo Mentana, in quanto l’appello non è stato notificato a tutte le parti evocate in primo grado e contiene il richiamo a documenti nuovi e in quanto il ricorrente non ha impugnato il bando di concorso.
2. Dall’atto introduttivo del giudizio innanzi al Tar del Lazio (dep. 6 maggio 1994), risultano evocati in giudizio, oltre all’Unità Sanitaria Locale Rm 24 Monterotondo Mentana (ora ASL RMG) e la Regione Lazio, i sigg.ri F.P. e R.D.L., ammessi alla procedura. L’appello è notificato, oltre che alle predette parti necessarie, anche ai sigg.ri G.F., A.G. e A.R. (dep. 13 maggio 2006) partecipanti alla procedura senza essere in possesso del titolo richiesto.
2.1. Oltre all’Unità Sanitaria Locale Rm 24 Monterotondo Mentana (ora ASL RMG), cui risale la delibera del 21 febbraio 1994, n. 308, impugnata in primo grado, devono considerarsi parti necessarie del presente appello, in quanto vincitori della procedura concorsuale ed evocati in primo grado, i sigg.ri F.P. e R.D.L., ma non gli altri partecipanti al concorso, esclusi dalla procedura analogamente al ricorrente.
2.1.1. Infatti, quest’ultimi assumono la veste di cointeressati, che non sono parti necessarie del giudizio amministrativo, tenuto conto che l’integrità del contraddittorio nella fase impugnatoria postula la sola notificazione alle parti necessarie ed a quelle che hanno partecipato al giudizio di primo grado.
2.1.2. Nel precedente grado si era costituito il solo sig. D.L., al quale l’appello è stato notificato. Deve poi ritenersi irrilevante che poi l’appellante, per tuziorismo, abbia esteso le notificazioni anche ad altri soggetti cointeressati e che conseguentemente l’appello sia perciò correttamente notificato.
2.2. L’Unità Sanitaria Locale Rm 24 Monterotondo Mentana (ora ASL RMG) non indica, poi, quali sono i documenti nuovi e mai depositati nel procedimento di primo grado dei quali chiede lo stralcio e che sarebbero stati, a suo dire, forse, impugnati.
2.2.1. L’eccezione d’inammissibilità dell’appello, perché basato su nuovi documenti e nuovi motivi, deve essere respinta perché affetta da genericità e indeterminatezza.
2.3. Oggetto d’impugnazione al Tar del Lazio è la deliberazione dell’amministratore della USL Rm 24 Monterotondo Mentana (ora ASL RMG) del 21 febbraio 1994, n. 308, con la quale il sig. S.S. è stato escluso dal concorso pubblico per la copertura di 1 posto di operatore tecnico – autista indetto con la deliberazione n. del 27 marzo 1993, n. 292 (provv. 26 aprile 1993, in BURL n. 19 del 10 luglio 1993), in quanto non in possesso, alla data di scadenza del bando, del certificato di abilitazione professionale del tipo KE.
2.3.1. Per il posto di operatore tecnico autista, il bando di concorso prevedeva, all’art. 2, il possesso di patente “B” e certificato di abilitazione professionale c.a.p. rilasciato ai sensi del decreto legge (rectius: legislativo) n. 285 del 1992 e del DPR n. 405 del 1992.
2.3.2. La clausola non aveva di per sé portata lesiva tale da ingenerare l’obbligo di impugnazione tempestiva del bando, in quanto il certificato di abilitazione professionale poteva, in astratto, essere conseguito sino al 6 agosto 1993, e cioè nei quarantacinque giorni successivi alla sua pubblicazione avvenuta, per estratto nella G.U. del 22 giugno 1993 (cfr. art. 3 del bando di concorso).
Il sig. S., infatti, ha presentato comunque domanda di ammissione, nonostante non fosse in possesso del titolo alla data di emanazione del bando, formulando espressa riserva di produrlo al più presto e comunque prima dell’espletamento delle formalità concorsuali. E, invero, l’esclusione del sig. S. è stata causata dalle vicende successive dovute alle difficoltà applicative delle disposizioni nel nuovo codice della strada sul conseguimento dell’abilitazione professionale e non già dalla norma del bando di concorso in sé considerata.
2.3.3. La clausola del bando, dunque, non determinava la compromissione in maniera certa delle situazioni soggettive del partecipante, dalla quale la costante giurisprudenza fa discendere l’onere di immediata impugnazione, pena l’inammissibilità del ricorso nei confronti dei successivi atti della procedura.
3. Nell’unico motivo articolati d’appello, il sig. S. censura la sentenza impugnata per avere considerato il solo dato normativo e non il contesto delle circostanze che hanno accompagnato il conseguimento -all’entrata in vigore del nuovo codice della stradadel certificato di abilitazione professionale (CAP mod. KE) prescritto in origine dall’ art. 116, co. 8 del D.Lgs. n. 285 del 1992, per i titolari di patente B e C, per guidare mezzi adibiti ai servizi di emergenza, da rilasciare ad opera del competente ufficio della Direzione Generale della M.C.T.C. sulla base dei requisiti, delle modalità e dei programmi di esami stabiliti nel regolamento.
3.1. Anche se tale regolamento era stato approvato con DPR n. 495 del 1991, entrato in vigore il 1° (gradi) gennaio 1993, il termine del 1° (gradi) luglio 1993, entro il quale il certificato poteva essere conseguito secondo l’art. 236 del codice (che prorogava al 30 giugno 1993 l’applicazione delle disposizioni sulle nuove patenti), era stato successivamente differito. Il conseguimento del certificato di abilitazione professionale era stato sostituito con una dichiarazione di esercizio all’1 gennaio 1993, per poi essere definitivamente soppresso.
3.1.1. Infatti, il D.Lgs. n. 214 del 1993 aveva differito al 1° (gradi) ottobre 1993 il termine di entrata in vigore delle nuove disposizioni anche in tema di patenti.
L’ art. 5, d.l. n. 251/1995 aveva consentito ai conducenti di veicoli adibiti a servizi di emergenza di ottenere il rilascio della relativa abilitazione professionale a fronte di idonea certificazione dalla quale risulti la loro idoneità allo svolgimento di tale attività. E l’ art. 17, co. 26, della legge n. 449 del 1997 aveva definitivamente soppresso il certificato di abilitazione professionale di tipo KE.
3.2. Alla luce della normativa emanata in tempi pressoché concomitanti alla scadenza dei termini e di quella successiva che aveva addirittura soppresso il certificato, la USL Rm 24 Monterotondo Mentana non poteva escludere il ricorrente dal concorso sulla sola base della necessità di recepire nel bando le disposizioni allora puntualmente vigenti sul certificato di abilitazione.
Altrettanto non poteva fare la sentenza impugnata che ha respinto il ricorso con il solo richiamo alle norme vigenti al momento della pubblicazione del bando di concorso emanato dall’amministratore straordinario con delibera n. 292 del 27 marzo 1993 e senza ponderare il coacervo di una serie di concrete circostanze, quali l’esclusione dal concorso di diciannove partecipanti (alcuni autisti di ambulanza presso la USL RM 24) su ventuno concorrenti alla procedura, il conseguimento del certificato da parte dei sigg.ri P. e D.L. in giorni pressoché coevi a quello in cui lo ha conseguito il ricorrente (4 e 5 ottobre 1993) le difficoltà manifestate dalla stessa amministrazione dei trasporti nell’attivare tempestivamente le procedure di esame e di rilascio dei certificati.
4. Sotto lo specifico aspetto della contraddittorietà dell’azione amministrativa, la censura è da accogliere.
4.1. L’incertezza di considerare il possesso del certificato di abilitazione professionale di tipo KE quale condicio sine qua non per l’ammissione alla procedura è comprovata dallo stesso tenore del provvedimento impugnato, nel quale si da correttamente atto dell’esistenza di “dubbi interpretativi insorti” sull’ammissibilità di certificati di abilitazione professionale rilasciati in base alla precedente normativa e in relazione alla emanazione sopravvenuta alla scadenza del bando del D.Lgs. n. 360 del 1993 che all’art. 58, punto d) ha previsto la possibilità di ottenere il predetto CAP mod. KE per tutti coloro i quali fossero in grado di attestare che alla data dell’1 gennaio 1993 svolgevano da oltre un anno l’attività di guida di veicoli a servizi di emergenza.
4.2. La richiesta di un requisito di incerta applicazione non si sottrae al divieto di aggravio del procedimento, codificato dalla legge n. 241 del 1990 , che intende non soltanto evitare rallentamenti o costosi appesantimenti burocratici dell’iter amministrativo, ma mira anche ad impedire che l’amministrazione ponga a carico dei privati coinvolti nel procedimento oneri privi di ragionevolezza e di concreta utilità sia per l’amministrazione stessa che per l’interessato (Cons. Stato, IV, 2 gennaio 1996; V, 2 aprile 2002 , n. 1813; V, 11 maggio 1998 , n. 225).
4.3. Anche se formalmente obbligata ad introdurre nel bando di concorso del 27 marzo 1993, n. 292, fra i requisiti di partecipazione, il certificato di abilitazione professionale del tipo KE, perché prescritto dal codice della strada entrato in vigore dal 1° (gradi) gennaio 1993, la USL Rm 24 Monterotondo Mentana era parimenti tenuta a considerare che non disponeva del certificato la quasi totalità dei concorrenti, alcuni dei quali autisti di ambulanze presso la stessa USL, a valutare le obiettive difficoltà applicative del rilascio della certificazione attestate dallo stesso Ministero dei trasporti – Uff. prov. Rieti – nella nota del 3 marzo 1994 n. 1507, a seguito di richiesta di altro partecipante alla medesima procedura, sig. G.A., ad approfondire alla luce delle sopravvenienze normative il tenore della risposta al quesito da essa stessa inoltrato al Ministero dei trasporti circa il carattere insostituibile del certificato di abilitazione professionale.
4.4. Dei ventuno partecipanti alla procedura, ben diciannove avevano dichiarato di non essere in possesso della speciale abilitazione richiesta dal nuovo codice. Gli altri l’hanno conseguita nelle date comprese fra il 4 e il cinque ottobre 1993. Circostanza quest’ultima non smentita dall’Amministrazione o dai contro-interessati, tempestivamente avvertiti dell’appello.
Le dichiarazioni rese dalla stessa amministrazione dei trasporti ancorché da un Ufficio periferico dimostrano se non la materiale e giuridica impossibilità di conseguire tale certificato in data anteriore al 30 settembre 1993, quantomeno l’estrema difficoltà di ottenerlo.
Le modifiche normative successivamente intervenute evidenziano sia la possibilità di sostituire l’abilitazione con un attestato di professionalità alla guida di veicoli per servizi di emergenza, sia l’inutilità della specifica certificazione, nel prosieguo soppressa.
4.5. Il ricorrente, adibito al servizio di ambulanze sin dal 2 maggio 1985 con un provvedimento emanato dalla stessa Unità Sanitaria locale di Monterotondo Mentana, non poteva perciò essere escluso dalla procedura concorsuale con la tautologica affermazione che “ai fini dell’ammissione …al predetto concorso deve essere accertato il possesso, alla data del 6.8.1993 quale titolo professionale specificato esclusivamente del CAP mod. KE”. Tutto ciò in assenza di qualsivoglia altra valutazione, concernente per un verso, l’abilitazione professionale del sig. S., attestata in precedenza da una deliberazione dello stesso ente che lo proponeva alla guida di veicoli a servizio di emergenza, per altro verso, dal conseguimento dell’abilitazione professionale del tipo KE il 4 ottobre 1993 e, per altro verso ancora, dalla svalutazione di tale abilitazione professionale per l’esercizio dell’attività.
4.6. Non è di giustificazione al provvedimento il richiamo alla risposta al quesito inoltrato dalla stessa Unità Sanitaria locale di Monterotondo Mentana al Ministero dei trasporti che, con nota n. 8323/4638 del 13 gennaio 1994, ha espressamente dichiarato che il certificato di abilitazione professionale, titolo necessario alla guida di mezzi adibiti al servizio di emergenza non può essere sostituito con nessun altro certificato di abilitazione rilasciato in base alla vecchia normativa”.
4.6.1. Oltre che contraddetta dalla nota del 3 marzo 1994 n. 1507 dello stesso Ministero dei trasporti – Uff. prov. Rieti -, l’assolutezza di tale affermazione è in netto contrasto con l’evoluzione della normativa che ha prima differito l’entrata in vigore delle nuove disposizioni ( D.Lgs. n. 214/1993 ), poi ritenuto equipollenti le precedenti abilitazioni professionali ( art. 5, d.l. n. 251/1995), infine definitivamente soppresso il certificato di abilitazione professionale di tipo KE ( art. 17, co. 26, l. n. 449/1997).
5. Per queste specifiche ragioni l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, riformata la sentenza di primo grado ed annullato il provvedimento impugnato.
6. Sussistono giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali relative al doppio grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, accoglie l’appello.
In riforma dell’impugnata decisione e in accoglimento del ricorso originario, annulla il provvedimento impugnato in primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), nella camera di consiglio del 26 febbraio 2008, con l’intervento dei Signori:
Sergio Santoro Presidente
Cesare Lamberti rel. est Consigliere
Marzio Branca Consigliere
Vito Poli Consigliere
Nicola Russo Consigliere