(Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 15 giugno 2016, n. 2639)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
…, omissis …
Fatto
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata, il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia -Romagna – Sede di Bologna – ha scrutinato ed accolto, previa loro riunione, tre distinti ricorsi proposti dalla odierna parte appellata Ro. Be. – vice brigadiere della Guardia di finanza – tesi ad ottenere l’annullamento dei giudizii di “non idoneità” all’avanzamento al grado superiore, espressi nei suoi confronti negli anni 2009, 2010 e 2011.
2. La parte odierna appellata aveva prospettato articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che:
a) la Commissione di avanzamento aveva posto a fondamento del giudizio negativo l’esistenza di una sanzione disciplinare di corpo (giorni 3 di consegna) affermando che i fatti oggetto della valutazione disciplinare avevano fatto emergere connotazioni negative relative a carenze professionali;
b) senonché egli nel corso della carriera aveva conseguito molteplici atti di apprezzamento o di encomio per servizi svolti;
c) non vi era proporzionalità nel giudizio tra il rilievo dato agli atti di elogio e la sanzione disciplinare subita;
d) inoltre la valutazione caratteristica in passato riportata era sempre stata di “superiore alla media”;
e) la motivazione posta a base degli impugnati provvedimenti era insufficiente poiché non chiariva quali fossero stati i fatti di gravità tale da impedire il conseguimento di una promozione a ruolo aperto.
3. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze si era costituito in tutti e tre i ricorsi chiedendone il rigetto.
4. Il T.a.r. ha espresso il convincimento per cui i provvedimenti gravati fossero illegittimi, alla stregua del seguente iter motivazionale:
a) ha rilevato che le contestazioni da cui scaturiva la sanzione disciplinare ritenuta ostativa all’avanzamento si fondavano su un triplice rilievo:
I) era stato contestato che in occasione di un servizio di controllo strumentale non indossava l’uniforme, intrattenendosi al termine del servizio presso un esercizio commerciale per motivi non di servizio;
II) in occasione di analogo servizio si era contestato che questi aveva aver accettato un omaggio modesto dopo aver effettuato un controllo presso un’azienda casearia;
III) in occasione di un controllo presso un ristorante sulla tenuta delle ricevute fiscali, sarebbe stato presente al controllo un estraneo al Corpo;
b) ha evidenziato che vi era stata anche una denuncia alla Procura (archiviata) sicché aveva potuto riprendere il suo corso il procedimento disciplinare; all’esito delle giustificazioni fornite dall’appellato (solo parzialmente accolte) il comandante della Tenenza di S. gli aveva inflitto 3 giorni di consegna;
c) ha rimarcato che la documentazione caratteristica dell’originario ricorrente relativamente al periodo cui si riferivano i giudizi negativi della Commissione di avanzamento era assai lusinghiera;
d) ha affermato che era riscontrabile un’evidente contraddizione tra detti giudizi lusinghieri contenuti nella documentazione caratteristica versata in atti e l’affermata impossibilità di conseguire una promozione ad anzianità per ben tre anni di seguito, sulla base di una sanzione disciplinare non particolarmente grave (ed irrogata per vicende che, se fossero state sintomatiche di quelle carenze morali cui aveva fatto riferimento la Commissione di avanzamento, avrebbe dovuto essere ben più severa);
e) ha conseguentemente accolto i riuniti ricorsi, onerando la Commissione di avanzamento a riformulare le sue valutazioni a partire dal primo scrutinio utile (quello successivo alla maturazione dei sette anni nel grado di vicebrigadiere) prendendo in considerazione in modo ponderato sia l’esistenza delle sanzioni disciplinari che gli atti di encomio o comunque di lode e soprattutto la documentazione caratteristica.
5. L’amministrazione, originaria parte resistente rimasta soccombente, ha impugnato la detta decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico.
Richiamata la normativa applicabile prevalente in punto di lata discrezionalità dell’amministrazione nel detto giudizio, ha fatto presente che:
a) oltre alla sanzione cui aveva fatto riferimento il T.a.r., vi era stato un rimprovero inflitto nel 2007 per fatti risalenti al 2004/2005 (impossessamento di un telefono rinvenuto in un parcheggio, e protratta utilizzazione del medesimo, omettendo di riconsegnarlo all’autorità competente); tale elemento era stato del tutto misconosciuto dal T.a.r.
b) era ben vero che l’appellato era stato attributario di 2 encomii semplici (nel 2004 e nel 2005) e di due elogi (2005 e 2007) e di giudizi positivi: ma ciò non poteva indurre la Commissione ad obliare fatti (quali quelli che avevano determinato la inflizione della sanzione della consegna) posti in essere temporalmente a ridosso dello scrutinio di avanzamento del 2008;
c) il T.a.r. aveva senza ragione censurato la lata discrezionalità dell’Amministrazione certamente sussistente nella detta materia.
5. Alla camera di consiglio del 4 febbraio 2016 fissata per la delibazione della richiesta di sospensione della provvisoria esecutività della gravata decisione la Sezione, con l’ordinanza n. 444/2016 ha accolto l’appello cautelare alla stregua delle seguenti considerazioni: “rilevato con portata assorbente che, quanto al fumus boni iuris, seppure nella endemica sommarietà della cognitio cautelare l’appello cautelare della difesa erariale appare fondato, in quanto la lata discrezionalità dell’Amministrazione in materia di avanzamento appare essere stata non irragionevolmente esercitata laddove ha dato preminente rilievo alla circostanza che l’appellato era stato attinto da ben due sanzioni disciplinari, in un ristretto torno di tempo, ed una delle quali in vicinanza della prima procedura di avanzamento; rilevato che anche sotto il profilo del periculum appare prevalente l’interesse prospettato dalla difesa erariale;”
6. In data 20.4.2016 l’appellato Signor Ro. Be. si è costituito depositando una memoria e chiedendo la reiezione dell’appello in quanto infondato, facendo presente che l’Amministrazione, in passato (in occasione della prima valutazione per l’avanzamento) con scelta discrezionale, non tenne conto della sanzione del rimprovero (inflitta nel 2007, per fatti risalenti al 2004/2005), ma soltanto della sanzione dei tre giorni di consegna; non sono stati formalmente riproposti, ai sensi dell’art. 101, co. 2, c.p.a, i motivi non esaminati dall’impugnata sentenza.
7. Alla odierna udienza pubblica del 26 maggio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
Diritto
1. L’appello è fondato e va accolto, con conseguente riforma dell’impugnata decisione, reiezione dei riuniti ricorsi di primo grado e salvezza degli atti impugnati.
2. La legge 10 maggio 1983, n. 212 all’art. 33 (nel testo sostituito dall’articolo 2146, comma 1, lettera f), del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66), stabilisce che: “1. La commissione esprime i giudizi di avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ciascun ispettore o sovrintendente.
2. La commissione ha facoltà d’interpellare qualunque superiore in grado, ancora in servizio, che abbia o abbia avuto alle dipendenze l’ispettore o il sovrintendente.
3. La commissione, qualora necessario, è chiamata a pronunciarsi anche sulle ammissioni o esclusioni o ripetizioni dei corsi, degli esami e degli esperimenti e negli altri casi previsti dalla presente legge o da altre disposizioni legislative.
4. Il parere della commissione di avanzamento può essere sentito, altresì, in ogni altro caso in cui sia ritenuto necessario dal Ministro dell’economia e delle finanze.
5. La commissione permanente di avanzamento è competente a pronunciarsi sulle idoneità degli appuntati scelti, degli appuntati, dei finanzieri scelti o dei finanzieri, aspiranti al conseguimento della nomina a vice brigadiere di complemento e della riserva, ai sensi delle disposizioni di legge regolanti i rispettivi conseguimenti”.
Il decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 199, all’art. 57 così dispone (nel testo sostituito dall’art. 6, d.lg. 28 febbraio 2001, n. 67): “1. L’avanzamento “ad anzianità” avviene secondo le modalità di cui all’articolo 34 della legge 10 maggio 1983, n. 212, attraverso la formulazione dei giudizi di idoneità o di non idoneità ivi specificati, espressi con riferimento al possesso, da parte del valutando, dei seguenti requisiti:
a) aver bene assolto le funzioni inerenti il proprio grado;
b) fisici, intellettuali, di cultura, morali e di carattere, professionali necessari per adempiere degnamente le funzioni del grado superiore.
2. Il giudizio di non idoneità all’avanzamento deve essere motivato indicando quali dei requisiti di cui al comma 1 facciano difetto.
3. Il personale iscritto nel quadro di avanzamento “ad anzianità” è promosso, con determinazione del comandante generale della Guardia di finanza o dell’autorità dal medesimo delegata, a ruolo aperto, dal giorno successivo a quello del compimento del periodo di permanenza nel grado previsto dalle tabelle D/1 e D/2 allegate al presente decreto.”
2.1. La costante giurisprudenza del Consiglio di Stato (ex Consiglio di Stato, sez. IV, 26 marzo 2010, n. 1776; Sez. IV, n. 8278 del 2003; Sez. III, 28 gennaio 2003, n. 2916/2002; Sez. III, 30 aprile 1996, n. 560/1996, queste ultime specifiche in relazione all’avanzamento a scelta dei sottufficiali), ha condivisibilmente affermato che “il giudizio di inidoneità all’avanzamento per anzianità del militare caratterizzato da una amplissima discrezionalità tecnica, non richiede una motivazione particolarmente analitica ed approfondita, risolvendosi in una valutazione tipicamente discrezionale che assume a suo fondamento i giudizi espressi da superiori gerarchici in occasione della periodica formazione delle schede valutative.
Conseguentemente, il vizio di eccesso di potere è configurabile solo nel caso in cui l’interessato sia in possesso di titoli talmente eccezionali, maturati nel corso della carriera, da far emergere ictu oculi l’inadeguatezza della valutazione effettuata.
Conseguentemente non sono ammissibili le censure che, nella sostanza, sollecitano il giudice amministrativo a sostituirsi alle delicate valutazioni affidate alle Commissioni di avanzamento” (sulla inammissibilità delle censure che impongono il merito delle scelte riservate all’Amministrazione al di fuori dei casi eccezionali di giurisdizione di merito sanciti dall’art. 134 c.p.c. (cfr. in generale Cons. Stato, Ad. plen. 5 del 2015).
3. Nel caso di specie la difesa erariale ha buon giuoco nel rilevare che:
a) era ben vero che le note caratteristiche dell’appellato erano di tenore positivo;
b) tuttavia l’appellato aveva subito ben due sanzioni disciplinari: un rimprovero, inflitto nel 2007 per fatti risalenti al 2004/2005 ed una sanzione di corpo (giorni 3 di consegna) per fatti che avevano anche determinato l’avvio di un procedimento penale, seppure successivamente archiviato; della prima sanzione il T.a.r. non si era peraltro minimamente curato;
c) entrambi gli episodi che avevano determinato l’inflizione delle sanzioni disciplinari (l’ultima delle quali – la consegna- inflitta a ridosso dello scrutinio del 2008) integravano non lieve infrazione ai compiti d’ufficio affidatigli;
d) tali gravi mancanze erano in grado di “oscurare” i giudizi positivi riportati dall’odierno appellato.
4. Rileva in proposito il Collegio che a fronte di tali circostanze negare che la lata discrezionalità dell’amministrazione si potesse determinare esprimendo i contestati giudizii di “non idoneità” all’avanzamento al grado superiore, ed affermare al contempo che tale modus operandi costituisca contraddizione (in quanto le note caratteristiche dell’appellato erano positive) integra approdo del tutto non condivisibile.
4.1. Invero, come è noto, l’esperienza professionale del militare è punteggiata da episodi di rilievo; taluni di quelli che hanno contraddistinto la vita professionale dell’appellato erano certamente positivi ( questi aveva in passato riportato anche atti di encomio o comunque di lode), ve ne sono stati altri, invece, pesantemente negativi.
Il proprium della amplissima discrezionalità demandata alle Commissioni di avanzamento, riposa nel valutare la portata di simili episodi, e pervenire ad un giudizio di sintesi dei medesimi.
Tanto è stato in passato rilevato dalla Sezione, che ha in proposito affermato che “nel procedimento per l’avanzamento di grado del militare e i comportamenti che abbiano dato origine alla sanzione del rimprovero, inflitta a seguito di procedimento disciplinare, sono incompatibili, sul piano dell’onore e del senso morale, con lo status di appartenente alle Forze armate, per cui si pongono, sul piano logico, come elementi sintomaticamente prevalenti rispetto a precedenti encomi.” (Consiglio Stato, sez. IV, 24 marzo 2011, n. 1816).
Del pari, in passato (sebbene con riguardo a soggetti rivestenti il grado di ufficiale) è stato rimarcato che “la Commissione di avanzamento deve tener conto di tutti i fatti commessi dall’ufficiale, accertati in sede penale e disciplinare quale che sia la formula utilizzata (condanna, proscioglimento, assoluzione) e la data della pronuncia, purché riferibili agli anni di scrutinio ed elencati nello stato matricolare.” (Consiglio Stato, sez. IV, 19 giugno 2007, n. 3292).
4.2. A tale proposito, non appare abnorme, arbitrario, od irragionevole il giudizio espresso dalla Commissione che ha dato rilievo a tali negative circostanze prima elencate.
4.2.1. Il Collegio non intende discostarsi da uno specifico precedente, agevolmente traslabile alla fattispecie per cui è causa (Consiglio di Stato, sez. IV, 17 maggio 2012, n. 2850) nell’ambito del quale è stato affermato che analoga, ampia, discrezionalità deve essere riconosciuta all’Amministrazione nel valutare le conseguenze dell’applicata sanzione e le condotte che le diedero origine, allorché sia chiamata a giudicare in sede di avanzamento, imponendo quest’ultima una valutazione omnicomprensiva della personalità del militare, e che non appare abnorme né illogico il comportamento dell’amministrazione che di tale sanzione ha tenuto conto negativamente in sede di procedura di avanzamento.
4.3. Alla stregua di tali assorbenti considerazioni è evidente che l’appello debba essere accolto, la sentenza debba essere riformata, e che debbano essere respinti i riuniti ricorsi di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.
4.4. Le questioni appena vagliate esauriscono l vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).
4.5. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare e una conclusione di tipo diverso.
5. Le spese processuali del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento n. 55 del 2014.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge i riuniti ricorsi di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.
Condanna l’appellato al pagamento delle spese processuali del doppio grado di giudizio in favore dell’amministrazione appellante nella misura di euro quattromila (€ 4000/00) oltre oneri di legge, ed al versamento del contributo unificato in relazione ad entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Depositata in cancelleria il 15 giugno 2016