(T.A.R. Roma, (Lazio), sez. I, sentenza 21 settembre 2016, n. 9875)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso R.G. n. 3255 del 2016, proposto da Da. Pa., rappresentato e difeso dall’avv. Antonino Saltalamacchia C.F. SLTNNN60A02F158D, domiciliato ex art. 25 cpa presso la Segreteria del Tar Lazio-Roma,
in Roma, via Flaminia, n. 189;
contro
– Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro-tempore; Centro Lingue Estere dell’Arma dei Carabinieri – Sezione Accertamenti, in persona del legale rappresentante pro-tempore; Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, in persona del Comandante pro-tempore; rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti di
En. Po., non costituito in giudizio;
per l’annullamento del provvedimento di diniego parziale di accesso ai documenti amministrativi prot. n. 65/2-1/2016 dell’11.2.2016, notificato il 12.2.2016 alla casella di posta elettronica certificata (infopec.studiosaltalamacchia) dell’avvocato difensore, reso dal Centro Lingue Estere dell’Arma dei Carabinieri – Sezione Accertamenti, sulla istanza del ricorrente del 20.1.2016 – intesa ad ottenere il rilascio in copia dei documenti relativi alla prova per l’accertamento del livello di conoscenza della lingua albanese, mediante procedura “TPC”, svoltasi in Roma, nei giorni 10 e 11 dicembre 2015- con riferimento alla parte in cui non consente l’estrazione di copia delle schede a risposta multipla, compilate da tutti i partecipanti alla procedura di accertamento della lingua albanese (ivi incluse quelle del ricorrente), nonché dell’atto recante le soluzioni dei test di cui alle schede a risposta multipla, relative alle prove di listening e reading; – delle produzioni scritte di writing di tutti i partecipanti alla procedura di accertamento della lingua albanese (ivi inclusa quella
del ricorrente).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, alla camera di consiglio del giorno 28 giugno 2016, il cons. Concetta Anastasi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
Con atto notificato il 7.3.2016 e depositato il 17.3.2016, il ricorrente premetteva di aver partecipato alla prova di certificazione del livello di conoscenza della lingua albanese, mediante “T.P.C.” (“Test Professionale Carabinieri”), svoltasi nei giorni 10 e 11 dicembre 2015 presso il Centro Lingue Estere dell’Arma dei Carabinieri, e precisava che, al termine di tutte le prove d’esame, a tutti i candidati era stata resa comunicazione del relativo esito, firmata nello specchio di presa visione.
Esponeva che, in data 15 gennaio 2016, gli venivano notificati, presso il Comando Provinciale di Palermo – Reparto Operativo – Nucleo Investigativo, ove prestava servizio, alcuni documenti inerenti la prova di accertamento del livello di conoscenza della lingua albanese mediante “TPC” (“Test Professionale Carabinieri”), effettuata in Roma, quali la nota di trasmissione prot. n. 72/56-3/2015 del 16.12.2015, con l’allegato A), recante la data del 27.11.2015, l’allegato B), recante la data del 16.12.2015, l’attergato (prot. n. 273/29-4/2015 Add.) alla lettera n. 72/56-3/2015 del 16.12.2015 ed il foglio prot. n. 60/22-4-Add. del 13.01.2016.
Precisava che l’allegato “B” al foglio prot. n. 72/56-3/2015 del 16.12.2015 conteneva l’elenco dei Carabinieri partecipanti alla procedura di accertamento linguistico, con i relativi voti conseguiti nelle prove di “listening”, “speaking”, “reading” e “writing”.
Esponeva che, successivamente, con istanza del 22.1.2016, proposta mediante lo studio legale Sa. di Catania, chiedeva l’ostensione, ai sensi della L. 241/90, dei seguenti documenti:
a) istanza di sottoposizione all’accertamento linguistico presentata dal candidato Mar. Ca. En. Po., in servizio presso la Legione Carabinieri Campania, corredata delle relative lettere di trasmissione;
b) lettera di convocazione del predetto Mar. Ca. En. Po. per l’accertamento del “TPC” di lingua albanese del 10 – 11 dicembre 2015;
c) moduli risposta multipla compilati da tutti i partecipanti all’esame (ivi inclusi quelli dell’istante) inerenti le prove di listening e reading, con relativi correttori;
d) produzioni scritte di writing di tutti i partecipanti, compresa la propria;
e) specchio di presa visione dei risultati dell’accertamento “TPC” di lingua albanese firmato da tutti i partecipanti al termine delle prove.
Evidenziava che, alla successiva data del 11.2.2016, il Centro Lingue Estere, con foglio n. 65/2-1/2016, gli faceva pervenire la comunicazione, con la quale si consentiva l’accesso soltanto alla documentazione indicata sub a) e b), con esclusione della documentazione indicata sub c), d) ed e).
Dopo aver illustrato le ragioni a sostegno della ritenuta illegittimità del comportamento della P.A., concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.
Con atto depositato in data 8.4.2016, si costituiva formalmente la difesa erariale e, con memoria depositata in data 6.6.2016, deduceva, preliminarmente, incompetenza territoriale, ai sensi dell’art. 13, 2° comma, cpa, essendo il ricorrente in servizio presso il Comando Provinciale Carabinieri – Reparto Operativo Nucleo Investigativo, 2^ Sezione di Palermo. Nel merito, evidenziava che la relativa documentazione non sarebbe stata più nella disponibilità del Centro Lingue Estere, in applicazione della Direttiva “SMD-Form 004” edizione 2015 dello Stato Maggiore della Difesa. Inoltre, evidenziava che l’ostensione impedirebbe al Centro Lingue Estere un riutilizzo futuro dell’intero test “JFLT/TPC” , con conseguente necessità di predisporre un nuovo test per i candidati da esaminare successivamente.
Con memoria depositata in data 20.6.2016, il ricorrente replicava all’eccezione di incompetenza territoriale ed alle tesi sollevate dalla resistente amministrazione.
Alla camera di consiglio del giorno 28.6.2016, il ricorso passava in decisione.
Diritto
1.Va preliminarmente esaminata – in relazione al carattere di inderogabilità, ai sensi degli artt. 13/ 15, cpa – l’eccezione di incompetenza territoriale di questo Tribunale, sollevata dalla difesa erariale con memoria depositata in data 6.6.2016, sulla base dell’argomentazione secondo cui il ricorrente presta servizio a Palermo.
1.1. Il criterio del cosiddetto “foro speciale del pubblico impiego”, previsto dal 2° comma dell’art. 13 cpa, a fronte del comma 1° del medesimo art. 13 cpa, ha, senz’altro, natura speciale e, come tale, è suscettibile di poter derogare a norma di carattere generale (conf. : Cons. Stato, Sez. IV, Ord. 26.1.2013 n. 4804).
Al riguardo, la Relazione al codice, dopo aver chiarito che, con riferimento alla competenza per territorio, il criterio ordinario è quello della sede dell’autorità amministrativa -cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia- aggiunge che “resta salva la competenza territoriale ancorata alla sede di servizio per i pubblici dipendenti non privatizzati”.
Tuttavia, il criterio del “foro del pubblico impiego” non può essere inteso in modo automatico e meccanicistico – nel senso che trova applicazione ogni qualvolta il ricorrente sia un dipendente pubblico- ma richiede sempre un nesso di stretta correlazione fra l’oggetto della controversia ed il rapporto di lavoro, per cui non può trovare applicazione nelle ipotesi in cui il giudizio riguardi una molteplicità di soggetti sparsi su tutto il territorio nazionale e coinvolga, almeno in potenza, le posizioni di una pluralità di soggetti pubblici, indipendentemente dalle loro diversificate sedi di servizio, oppure investa gli atti di un procedimento di valutazione emessi da organo centrale dello Stato ed aventi efficacia su tutto il territorio nazionale (conf.: Cons. Stato, Sez. IV°, Ord. 26.10. 2012, n. 5493 e sent. 8.1. 2013 n. 38).
I rapporti tra il criterio della sede e quello dell’efficacia spaziale, previsti, rispettivamente, dal comma 1° e dai commi 2° e 3° dell’art. 13 c.p.a, vanno interpretati secondo una logica di complementarietà e di reciproca integrazione, nel senso che il criterio ordinario, rappresentato dalla sede dell’autorità amministrativa- cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia- cede il passo a quello dell’efficacia spaziale, nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell’ambito territoriale di un tribunale periferico, con conseguente spettanza della competenza al tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano, anche nell’ipotesi in cui l’atto sia stato adottato da un organo centrale dell’amministrazione (conf.: Cons. Stato, Ad. Plen. Sent. 4.2.2013 n. 4).
Nel caso in cui siano impugnati, contestualmente, l’atto applicativo e i presupposti atti aventi efficacia generale, prevale il criterio che individua la competenza del Tar Lazio per gli atti ad efficacia generale, rispetto al criterio previsto dall’art. 13, comma 2°, cpa, a causa della relazione di presupposizione (ossia di condizionamento genetico, sia pure unilaterale), la quale, logicamente, impone una trattazione congiunta (conf.: Cons. Stato, Sez. IV, 16.4.2014 n. 1919).
1.2. Orbene, alla stregua delle precitate coordinate ermeneutiche, nella specie, i motivi sintetizzati dall’Amministrazione resistente non possono valere a qualificare l’odierna fattispecie come sussumibile nella previsione inderogabile di cui all’art. 13, comma 2°, cpa, solo se si considera che le prove di certificazione del livello di conoscenza della lingua albanese, mediante “T.P.C.” (“Test Professionale Carabinieri”) – cui accede l’istanza di ostensione de qua – sono state svolte a livello nazionale, con la conseguenza che gli atti emessi con riferimento a tali prove hanno sicuramente efficacia ultraregionale, in quanto involvono la posizione di partecipanti che prestano servizio in svariate sedi del territorio nazionale (come emerge dallo stesso tenore letterale dell’istanza di accesso de qua, nella quale si chiedono, fra l’altro, atti di convocazione relativi alla posizione di altro militare che presta servizio in Campania).
Pertanto, l’eccezione va rigettata.
2. La tutela del diritto di accesso, come prevista dagli art. 22 e segg. della Legge 7.8. 1990 n. 241 e successive modifiche intervenute con Legge 11.2.2005 n. 15 e con Legge 18.6.2009 n. 69, è preordinata al perseguimento di rilevanti finalità di pubblico interesse – intese a favorire la partecipazione e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’attività amministrativa, in attuazione dei principi di democrazia partecipativa, di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa, riconducibili all’art. 97 Cost.- e, a livello comunitario, si inserisce nel più generale diritto all’informazione dei cittadini, rispetto all’organizzazione e alla attività soggettivamente amministrativa, quale strumento di prevenzione e contrasto sociale ad abusi ed illegalità della P.A. (conf.: Cons. St., Ad. Plen., 18.4.2006 n. 6).
L’art. 22, comma 1, lett. b), della legge n. 241 del 1990 definisce gli interessati come: “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.
Il successivo art. 24, comma 3°, della suddetta legge n. 241 del 1990 dispone: “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”.
Invero, l’accesso è consentito soltanto a coloro cui gli atti stessi, direttamente o indirettamente, si riferiscono, i quali se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva, che, pur non dovendo assumere necessariamente la consistenza di diritto soggettivo o di interesse legittimo, deve essere, comunque, giuridicamente tutelata, senza che possa trasmodare nel generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività amministrativa.
In tale ottica, è stato precisato che la domanda di accesso: a) deve avere un oggetto determinato o, quanto meno, determinabile, e non può essere generica; b) deve riferirsi a specifici documenti, senza che possa implicare alcuna attività di elaborazione di dati (ex plurimis: Cons.. Stato: Sez. VI, 20-05-2004, n. 3271; Sez. IV, 9 agosto 2005, n. 4216, Sez. VI, 10-04-2003, n. 1925); c) deve essere finalizzata alla tutela di uno specifico interesse, di cui il richiedente deve essere portatore; d) non può essere uno strumento di controllo generalizzato dell’operato della P.A. (ex plurimis: Cons. Stato: Sez. VI, 12.1.2011 n. 116; Sez. IV n. 2283/2002; Sez. VI, n. 1414/2000, T.A.R. Campania-Salerno, Sez. II, 2.2.2011 n. 187); e) non può assumere il carattere di una indagine o di un controllo ispettivo, cui sono ordinariamente preposti organi pubblici (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. IV, 29.4.2002, n. 2283; TAR Lazio-Roma, Sez. II, 22.7.1998, n. 1201).
L’interesse alla actio ad exhibendum postula, quindi, una nozione diversa e più ampia rispetto all’interesse all’impugnativa e non presuppone necessariamente una posizione soggettiva, qualificabile in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo, per cui la legittimazione all’accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti del procedimento, oggetto dell’accesso, abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti od indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica.
L’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita, distinto e separato rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto, comporta che esso va consentito anche in presenza di una situazione divenuta inoppugnabile (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. VI, 27 ottobre 2006 n. 6440).
Ciò significa che il rimedio speciale, previsto a tutela del diritto di accesso, deve essere accordato, anche se l’interessato non può più agire in sede giurisdizionale, per cui il giudice, chiamato a decidere su tale domanda, deve verificare soltanto i presupposti della domanda di accesso e non anche la possibilità di utilizzare gli atti richiesti in un giudizio (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. VI, 21 maggio 2009 n. 3147).
2.1. L’affermazione del principio di trasparenza comporta una tendenziale riduzione della tutela della altrui riservatezza, salvo che l’accesso non sia correlato a dati sensibili in senso stretto.
Il D. Lgs. n. 196 del 30.6.2003, denominato “Codice in materia di protezione dei dati personali”, entrato in vigore il 1.1.2004, sostituisce ed integra tutta la precedente legislazione in materia (la più nota è la Legge 675/96), introducendo nuovi principi di tutela e riservatezza dei dati.
La disciplina normativa, pur contemplando la tutela della riservatezza dei terzi, prevede espressamente che non possono essere sottratti all’accesso i documenti, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere gli interessi giuridici del richiedente (ex multis: Cons. Stato, Sez. IV, 19.1. 2012 n. 231; .Cons. Stato, Sez. IV, 12.3.2009 n. 1455).
L’art. 24 della legge n. 241/1990 esclude il diritto di accesso “per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801 e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo”.
Tra i casi di segreto previsti dall’ordinamento, rientra quello istruttorio in sede penale, delineato dall’art. 329 c.p.p., il quale recita: “Gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria sono coperti dal segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari”.
Con riferimento agli atti di polizia giudiziaria, o comunque coperti dal segreto istruttorio ex art. 329 c.p.p., vige il “divieto di pubblicazione”, sancito dall’art. 114 c.p.p., il quale non implica, però, il totale disconoscimento delle esigenze di accesso di tali atti, da parte del privato.
Invero, l’art. 116 c.p.p. stabilisce: “Durante il procedimento e dopo la sua definizione, chiunque vi abbia interesse può ottenere il rilascio a proprie spese di copie, estratti o certificati di singoli atti”, affidando all’A.G. penale il delicato compito di valutare e bilanciare le contrapposte esigenze implicate, come evidenziato dal comma 2° del precitato art. 116 cpp, il quale stabilisce che: “Sulla richiesta provvede il pubblico ministero o il giudice che procede al momento della presentazione della domanda “.
Conseguentemente, devesi ritenere che le istanze conoscitivo/difensive del privato, in casi di pendenza di procedimento penale, debbano trovare un legittimo interlocutore nell’A.G. penale, sulla base delle norme predette.
2.2. Orbene, applicando i precitati principi al caso di specie, va escluso il carattere meramente “esplorativo” dell’istanza di accesso presentata dal ricorrente, che concerne atti determinati o, quantomeno, determinabili, e riguarda esigenze di difesa, ai sensi dell’art. 24 della Cost., con riferimento ad una procedura selettiva cui ha partecipato.
Inoltre, nel caso di specie, non vengono in emergenza questioni inerenti la tutela della riservatezza dei terzi il D. Lgs. n. 196 del 30.6.2003 né questioni rilevanti, ai fini dell’applicazione dell’art. 24 della legge 7.8.1990 n. 241.
2.3. Non possono essere opposte, ai fini della limitazione del diritto di accesso, le circostanze, indicate dalla P.A., secondo cui: a) la documentazione inerente le prove d’esame dei candidati sarebbe stata trattenuta presso il Centro Lingue Estere soltanto per un periodo di 30 giorni dalla data di notifica del risultato e successivamente distrutta, ai sensi della Direttiva “SMD-Form 004” edizione 2015 dello Stato Maggiore della Difesa; b) il Centro Lingue Estere possiederebbe una sola versione del test “TPC” di lingua albanese, per cui l’eventuale esibizione ed acquisizione dei correttori delle prove di listening e reading, e non solo dei moduli risposta, porterebbe il ricorrente a conoscere tutte le sequenze delle risposte corrette, con perdita dell’integrità dell’intero test “JFLT/TPC” e conseguente correlata necessità di predisporre un nuovo test per i candidati da esaminare successivamente.
Invero, tali circostanze (peraltro, la seconda di natura meramente contingente e fattuale) non possono essere opposte al cittadino, posto che l’amministrazione interpellata, in ragione della riconducibilità del procedimento amministrativo- cui i chiesti documenti ineriscono- alle proprie competenze, ha l’obbligo di legge di detenerli, senza che direttive interne o esigenze organizzative e fattuali possano frustrare il diritto di accesso, riconosciuto dalla legge come posizione strumentale alla partecipazione procedimentale ed alla imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa (conf.: Cons. Stato, Sez. VI, 28.7.2015 n. 3743; Cons. Stato, Sez. IV, 9.5.2014, n. 2379).
2.4. Sotto l’altro aspetto, residuale, non può essere condivisa la tesi dell’Amministrazione resistente, secondo cui il dies a quo, ai fini del computo del termine di 30 giorni per l’estrazione delle copie, prima della distruzione prevista dalla Direttiva “SMD-Form 004” edizione 2015 dello Stato Maggiore della Difesa, decorrerebbe dalla data del 11.12.2015, di comunicazione dei risultati.
Come correttamente osservato dal ricorrente, lo specchio di presa visione (così definito dalla P.A. resistente) dei risultati dell’accertamento “TPC” di lingua albanese – offerto in copia dal Centro Lingue Estere, la nota prot. n. 65/2-1/2016 del 11.02.2016, sottoscritta nella immediatezza dai militari partecipanti per “presa visione”, possono essere considerati alla stregua di mere comunicazioni, ma non di notificazioni, solo se si tiene conto che non sono stati accompagnati dalla consegna di documenti specifici al destinatario, ai fini della disamina e della valutazione dei relativi contenuti.
Invero, nella specie, la notificazione del risultato delle prove (come procedimento necessario per portare a conoscenza i risultati ai partecipanti) è avvenuta il 15.1.2016, a conclusione del procedimento di comunicazione dei risultati, avviato con la nota prot. n. 72/56-3/2015 del 16.12.2015, con cui il Comando del Centro Lingue Estere dell’Arma- Sezione Accertamenti ha adottato e fatto propri, in via ufficiale, i risultati degli esami di accertamento del livello di conoscenza della lingua albanese compiuti dalla Commissione del Centro di accertamento linguistico: conseguentemente è solo a decorrere da tale data che si è perfezionata la conoscenza legale dei risultati della prova selettiva de qua.
Per tutte le suesposte ragioni, non può ritenersi che il Ministero della Difesa abbia integralmente adempiuto all’ostensione della chiesta documentazione.
Pertanto, non sussistendo, nella specie, specifiche ragioni di legge, ostative alla esibizione di tutti i documenti chiesti dal ricorrente con l’istanza di accesso del 20.1.2016, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va ordinato al Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro-tempore, di esibire i documenti chiesti dal ricorrente, salva la corresponsione dei costi di riproduzione, nel termine di 60 (sessanta) giorni, decorrenti dalla comunicazione e/o notificazione, se anteriore, della presente sentenza.
3. Considerate le incertezze interpretative e tenuto conto del parziale adempimento, le spese di giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, accerta e dichiara il diritto del ricorrente all’ostensione dei documenti richiesti ed ordina al Ministero della Difesa, in persona del Ministero pro-tempore, di provvedere, nei modi e nei termini precisati in parte motivata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:
Concetta Anastasi, Presidente, Estensore
Nicola D’Angelo, Consigliere
Floriana Rizzetto, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 21 SET. 2016.