REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
Con l’intervento degli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Antonino Anastasi – Presidente
Dott. Carlo Schilardi – Consigliere
Dott. Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Dott. Alessandro Verrico – Consigliere
Dott.ssa Silvia Martino – Consigliere, Estensore
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1722 del 2016, proposto da:
Ca. Al., rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. An., con domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma, piazza (…);
contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via (…);
nei confronti di
Fr. Me. e altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma della sentenza n. 1463/2015 della sez. I bis del TAR Lazio, depositata il 29 dicembre 2015 non notificata.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 16 gennaio 2018 il Cons. Silvia Martino;
Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, l’avv. An. e l’avv. dello Stato Ti.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Ten. Col. Ca. Al. impugnava innanzi al TAR Lazio l’esito del giudizio di avanzamento per il 2011 in base al quale risultava posizionato al 55° posto della graduatoria di merito con p. 27,65 e non iscritto in quadro.
Con il ricorso e i motivi aggiunti (questi ultimo articolati all’esito degli incombenti istruttori disposti dal TAR) egli illustrava i propri brillanti precedenti di servizio e denunciava la riduttività della valutazione assegnatagli dalla C.S.A. anche con riferimento al collega Fr. Me., cui erano stati attribuiti punti 28,09 e che era stato iscritto in quadro, ancorché dal ricorrente non ritenuto in possesso di titoli, qualifiche e comandi superiori.
Il TAR respingeva il ricorso, sulla base delle argomentazioni che possono essere così sintetizzate.
Non era possibile, in primo luogo, rilevare i sintomi del c.d. “eccesso di potere in senso assoluto”, riscontrandosi, nel grado rivestito al momento della valutazione dall’A. numerosi giudizi finali privi di espressioni elogiative così come, con riguardo alle cd. aggettivazioni interne, numerose voci non apicali.
Il giudice di prime cure rilevava anche l’esistenza di una scheda valutativa conclusa con il giudizio di “superiore alla media” per 10 mesi da Ufficiale subalterno.
In altri termini, non ricorrevano quelle condizioni di perdurante eccellenza nella carriera che, in ipotesi, consentirebbero di censurare la condotta valutazione per eccesso di potere in senso assoluto.
Quanto ai motivi incentrati sull’eccesso in senso relativo, sviluppati con riguardo al controinteressato Fr. Me., il TAR, richiamata la consolidata giurisprudenza in materia, osservava che “il coacervo di elementi oggetto di valutazione, l’altalenante comparazione di un profilo piuttosto che di un altro tra i due concorrenti in questione, la inevitabile diversità degli incarichi operativi ricoperti dai due Ufficiali, le diverse epoche in cui sono stati agli stessi attribuiti encomi ed elogi nonché la natura stessa della valutazione dell’attitudine a ricoprire incarichi del grado superiore che si risolve in un giudizio prognostico riferito all’espletamento di funzioni di livello superiore rappresentano elementi di ordine fattuale e logico unitariamente convergenti nel far ritenere infondata la censura di eccesso di potere in senso relativo, avuto anche riguardo alla non elevata differenza di punteggio”.
L’appello dell’ufficiale è affidato al seguente complesso mezzo di gravame:
1. Carenza di motivazione o, quantomeno, apoditticità della stessa. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1032, 1058, 1060 del d.lgs. n. 66/2010 e dei criteri indicati nel libro IV, titolo VII, Capo I del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90. Sviamento, Illogicità, Ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, erronea valutazione dei presupposti fattuali e giuridici.
Il primo errore sarebbe stato quello di richiamare un giudizio complessivamente reso dai commissari, ragion per cui la carenza di un titolo sarebbe stata compensata dal possesso di un altro.
Tuttavia, nella valutazione per l’avanzamento al grado di colonnello, gli Ufficiali si vedono assegnare un distinto punteggio per ogni gruppo di qualità previsto.
La C.S.A avrebbe omesso di valutare taluni fondamentali e determinanti aspetti della carriera dell’appellante mentre, al contrario, avrebbe proceduto alla sopravvalutazione dei titoli del chiamato in causa Fr. Me. mediante la loro mera sommatoria numerica, senza entrare nel merito così come invece richiesto dal d.m. 22.11.2002, n. 299.
Con riferimento alle qualità fisiche (valutate come “validissime” per il Me. ed “elevatissime” per l’A.), non avrebbe, in primo luogo, rilevato una errore presente nella documentazione caratteristica relativa ad un periodo di assenza dal servizio per motivi di salute del controinteressato. Questi, tra il 16.11.2001 e il 15.11.2002 è stato assente complessivamente per giorni 61 e non 60 come invece fatto risultare dalla scheda di mancata redazione di valutazione n. 50.
Secondo il previgente regolamento, in vigore nel periodo interessato (art. 19 d.P.R. 5.6.1976 n. 1076), in ragione dell’assenza superiore a 60 giorni il collega avrebbe dovuto perdere la titolarità dell’incarico. Invece, egli è stato mantenuto nell’incarico di Capo Servizio Amministrativo e valutato per un periodo (anche se pur per un giorno) non svolto.
La scheda valutativa n. 51 evidenzia poi un ulteriore periodo di 38 giorni di assenza per malattia (sempre non dipendente da causa di servizio). Ciononostante – sottolinea l’appellante – la voce interna “salute e resistenza fisica” viene definita “sempre ottima e superiore alla media”.
L’appellante stigmatizza pure il fatto che la C.S.A non abbia considerato che, durante il periodo svolto dal Me. quale Capo Ufficio Capo Servizio Amministrativo presso il Centro Militare di Medicina Legale di Roma, dal settembre 2002 al novembre 2003 (scheda n. 51), il collega sia stato assente 84 giorni per malattia e aspettativa per motivi di salute.
Egli, al contrario, ha chiesto nel tempo solo pochi giorni di riposo e ha ricoperto anche incarichi prettamente operativi, partecipando a tutte le attività addestrative/esercitative.
Per quanto riguarda le qualità morali e di carattere, quelle del Meloni sono state considerate “assolutamente splendide”.
Dalla scheda redatta dalla C.S.A. si rileva che tali qualità sono state in particolare riscontrate “nei tre encomi solenni tributatigli uno dal Capo Ufficio Generale/SME e due dal Vice Comandante Logistico e Capo Dipartimento di Commissariato” costituendo “prove tangibili del suo valore professionale ed umano”.
Tuttavia, i 5 elogi (tutti del Direttore del Centro Medico Legale Militare di Roma), i 4 encomi semplici (di cui 3 tributati dal Direttore del Policlinico di Roma) e i 3 encomi solenni già citati non si riferirebbero ad atti eccezionali, come richiesto dall’art. 1462 del Codice dell’ordinamento militare, ma al mero svolgimento delle mansioni assegnategli.
Gli encomi solenni (1 nel 2008 e 2 nel 2009) sarebbero poi stati attribuiti da autorità che potevano solo fare una proposta al diretto superiore del Me., Vice Comandante Logistico e Capo dipartimento di sanità.
I predetti Ufficiali Generali – prosegue l’appellante – non fanno poi neanche parte della catena di controllo e revisione dell’attività amministrativa.
I comportamenti sottesi agli encomi solenni avrebbero al più meritato un elogio che, a mente del comma 8 dell’art. 1462 del c.o.m., non essendo tributato dal Comandante di Corpo non sarebbe stato comunque trascritto neanche nei documenti personali.
Secondo le istruzioni diramate dalla D.G.P.M.L. l’insussistenza dei requisiti richiesti e l’inosservanza dei criteri di attribuzione impedisce l’annotazione di tali ricompense nella documentazione matricolare, o ne comporta lo stralcio.
L’appellante sottolinea poi il fatto che, al contrario, nei propri confronti, non sia stato adeguatamente considerato che, dei nove elogi riportati nel grado rivestito, ben 7 siano stati tributati dal Comandante del Quartier Generale Italiano presso l’Allied Joint Force Command Naples (ovvero in un Ente interforze ed in un contesto internazionale), mentre tutti gli encomi conseguiti (5) gli sono stati tributati da autorità diverse, in ambienti interforze ed in contesto internazionale (d.m. 571/1993 Consiglio di Stato A.g. 10.1.2002),
Le qualità professionali di Me. sono state poi considerate superlative e quelle di Al. solo ottime.
Tuttavia:
– il Me. ha riportato encomi ed elogi sempre nella stessa sede, sostanzialmente dalle stesse autorità mentre l’A. ha lavorato in svariati Enti di più parti d’Italia, alle dipendenze di più comandanti, anche di altre forze armate ed in contesto internazionale;
– l’appellante si è classificato meglio del chiamato in causa al concorso per ufficiali in Spe, al 18° corso di di aggiornamento professionale, al 19° Corso Apult 2^ Fase.;
– il medesimo, sin dall’inizio della carriera, ha ricoperto incarichi di tale rilevanza da non potere esser paragonati a quelli del Me., in quanto caratterizzati da elevatissima connotazione tecnico/professionale e per di più ricoperti nel grado di sottotenente, Capitano/Maggiore essendo questi ricoperti da Ten. Col. anziani ancora oggi; a conferma di tanto richiama il conseguimento, sin dal 28 luglio 2005, della “Medaglia Mauriziana” al merito di dieci lustri di carriera militare.
L’appellante reitera poi le critiche svolte in primo grado in merito alle valutazioni espresse dalla C.SA. sugli incarichi svolti nel grado. Esse si incentrano soprattutto sulla circostanza che il controinteressato abbia avuto un impiego stanziale, prima presso il Centro Militare di Medicina Legale di Roma e poi presso l’Ospedale Militare del Celio, e ciononostante, sia stato maggiormente apprezzato dalla C.S.A.
L’appellante è stato sempre eccellente, con aggettivazioni elogiative e compiacimenti (a partire dalla scheda n. 47).
L’appellante vanta poi al suo attivo, alla data del 30 ottobre 2010, 238 mesi di attribuzione specifica di cui 104 da ufficiale inferiore, 114 da ufficiale superiore e 20 mesi di comandante che – sottolinea – pochissimi Ufficiali del Corpo di Amministrazione possono esibire essendo questo un incarico normalmente ricoperto da Ufficiali delle varie Armi.
Non sarebbe in particolare comprensibile il maggiore apprezzamento ricevuto dal chiamato in causa per le “capacità effettivamente dimostrate durante i successivi impieghi” al periodo di formazione, perché questi non ha mai frequentato un corso militare ed è stato comunque quasi 30 anni nello stesso posto di lavoro.
La differenza tra i due ufficiali sarebbe abissale anche per quanto riguarda le capacità intellettuali complessive (avuto riguardo anche agli eventuali titoli culturali alla conoscenze linguistiche e alla pubblicazioni).
Censura il fatto che molti dei titoli acquisiti dal chiamato in causa siano relativi a corsi organizzati presso il Policlinico militare e che alcuni non siano nemmeno pertinenti per la specializzazione amministrativa.
Egli invece, tra l’altro, vanta un master, conseguito presso la Scuola Superiore di Amministrazione Pubblica e degli Enti locali, in Diritto Penale della Pubblica Amministrazione oltre che una conoscenza certificata della lingua inglese, unitamente a numerosi corsi specialistici relativi alla formazione militare.
Per quanto infine concerne l’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore non sarebbero poi stati valutati né il fatto che Al. ha svolto fin dal grado iniziale di ufficiale incarichi rilevanti e di responsabilità, né che abbia maturato esperienza in diversi ambiti e situazioni di impiego.
Si è costituita, per resistere, l’amministrazione della difesa, depositando una relazione di chiarimenti.
L’appello, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 16.1.2018.
2. Giova sintetizzare il quadro normativo di riferimento, così come oggi compendiato nel Codice dell’Ordinamento militare d.l.gs n. 66/2010 e dal Regolamento, d.P.R., n. 90/2010.
In primo luogo, ai sensi dell’art. 1032 del Com, le autorità competenti esprimono i giudizi sull’avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale del valutando, tenendo conto, per gli ufficiali, della presenza dei particolari requisiti previsti dall’articolo 1093 e dell’eventuale frequenza del corso superiore di stato maggiore interforze.
Per l’avanzamento al grado superiore l’ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado.
Avere disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l’avanzamento al grado superiore (art. 1093, comma 1, del c.o.m.),
Il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali, demandato alle competenti commissioni di avanzamento, si articola in due fasi, entrambe a carattere collegiale.
La prima fase è diretta ad accertare, ai sensi dell’articolo 1058, commi 1 e 2, l’idoneità di ciascun ufficiale all’adempimento delle funzioni del grado superiore.
La seconda fase, caratterizzata dall’applicazione dei criteri di cui all’articolo 1058, commi 4, 5, 6 e 7, è volta a determinare, attraverso l’attribuzione di un punteggio di merito, la misura in cui si ritiene che le qualità, le capacità e le attitudini siano possedute da ciascun ufficiale giudicato idoneo; sulla base di detto punteggio, è conseguentemente formata la graduatoria di merito degli ufficiali giudicati idonei.
L’attribuzione dei punteggi rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei (art. 1057, commi 3 e 4).
Le competenti commissioni esprimono i giudizi sull’avanzamento a scelta dichiarando anzitutto se l’ufficiale sottoposto a valutazione è idoneo o non idoneo all’avanzamento
A ciascun ufficiale giudicato idoneo la commissione attribuisce successivamente un punto di merito da uno a trenta e, in base al punto attribuito, compila una graduatoria di merito di detti ufficiali, dando, a parità di punti, precedenza al più anziano in ruolo.
Se il giudizio riguarda ufficiali aventi grado non superiore a colonnello o corrispondente, ogni componente della commissione assegna all’ufficiale un punto da uno a trenta per ciascun complesso di elementi di cui alle seguenti lettere:
a) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, se richiesti dal presente codice ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;
c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti;
d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’amministrazione (art. 1058, comma 5).
Le somme dei punti assegnati per ciascun complesso di elementi di cui alle lettere a), b), c), d) sono divise per il numero dei votanti, e i relativi quozienti, calcolati al centesimo, sono sommati tra di loro. Il totale così ottenuto è quindi diviso per quattro, calcolando il quoziente, al centesimo.
Detto quoziente costituisce il punto di merito attribuito all’ufficiale dalla commissione (art. 1058, comma 6).
I vari giudizi di avanzamento sono autonomi tra loro anche se la commissione d’avanzamento è composta dagli stessi membri e il militare è sempre preposto al medesimo incarico.
L’eventuale diversità di valutazioni, sia in senso positivo che negativo, concernente lo stesso militare, deve trovare giustificazione in elementi di giudizio intervenuti nel tempo e risultanti dalla documentazione di cui all’articolo 1032 (art. 1060).
La fase di valutazione dell’idoneità all’avanzamento deve essere diretta ad accertare, con un apprezzamento globale, se l’ufficiale ha assolto in modo soddisfacente le funzioni del grado rivestito e se risulta complessivamente in possesso dei requisiti morali, di carattere, fisici, intellettuali, di cultura e professionali, tali da evidenziare la piena attitudine all’esercizio delle funzioni del grado superiore (art. 701, comma 1, del Regolamento).
La fase di formazione della graduatoria di merito è caratterizzata dall’attribuzione del punteggio agli ufficiali idonei secondo i meccanismi aritmetici di cui all’art. 1058, comma 6 del codice, attraverso i quali la commissione, nella sintesi del relativo punteggio, esprime un giudizio di merito assoluto nei confronti di ciascun ufficiale scrutinando, previa valutazione collegiale delle sue qualità, capacità e attitudini (art. 702, comma 1, del Regolamento);
I punteggi di merito attribuiti in ordine alle quattro categorie di requisiti previste dall’articolo 1058 del codice devono costituire per ciascuna di esse l’espressione di una valutazione di sintesi da parte di ciascun componente della commissione e non la somma di punteggi parziali assegnati per ogni elemento nell’ambito della categoria medesima (art. 703, comma 1 del Regolamento).
Le qualità morali e di carattere, risultanti dalla documentazione personale ed evidenziate specialmente nel grado rivestito, sono da considerare in relazione a un modello ideale della figura dell’ufficiale, quale risulta dai valori indicati nel regolamento di disciplina militare e rapportato sempre alla realtà sociale dello specifico periodo storico. Sono altresì considerate le punizioni, gli elogi e gli encomi ricevuti, avuto particolare riguardo alle relative motivazioni (art. 704, comma 1)
La valutazione delle qualità professionali, dimostrate durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, deve essere condotta attraverso l’analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione personale, tra cui in particolare: benemerenze di guerra e di pace; incarichi di comando o attribuzioni specifiche o servizi prestati presso i reparti o in imbarco; incarichi di particolare responsabilità ivi compresi quelli a carattere interforze e internazionali; incarico attuale; specifiche attitudini e versatilità dimostrate in relazione al ruolo di appartenenza e alle differenti situazioni d’impiego; encomi, elogi o punizioni, con particolare riguardo alle relative motivazioni (art. 705, comma 1).
Adeguata considerazione deve essere riconosciuta alla motivazione al lavoro che, completando le qualità professionali, è l’espressione dell’interesse diretto agli obiettivi organizzativi e della conseguente partecipazione con senso del dovere, della responsabilità, della disciplina, nonché con spirito di abnegazione e di sacrificio (art. 705, comma 2)
Nella valutazione degli ufficiali superiori e generali e gradi corrispondenti particolare rilevanza deve essere attribuita agli incarichi che richiedono spiccate capacità professionali e che comportano gradi di autonomia e responsabilità elevati (art. 706, comma 2).
La rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali vanno sempre accertate in concreto (art. 706, comma 3).
La personalità intellettuale e culturale dell’ufficiale deve essere valutata prevalentemente in relazione alla fisionomia istituzionale del ruolo cui egli appartiene e all’affidamento che può derivarne in termini di efficienza per l’Amministrazione. Conseguentemente, il possesso di titoli non attinenti ai predetti fini, non costituisce necessariamente elemento di particolare considerazione (art. 707, comma 1).
Sulla base di tali presupposti, costituiscono elementi essenziali da valutare quelli desumibili dalla documentazione personale, tra cui in particolare: l’iter formativo; i risultati dei corsi e degli esami previsti ai fini dell’avanzamento e per l’aggiornamento e il perfezionamento della formazione professionale; gli altri corsi in Italia e all’estero; i titoli culturali; la conoscenza di lingue straniere debitamente accertata; le pubblicazioni (art. 707, comma 2).
La valutazione dell’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione, deve poi essere condotta attraverso l’analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione matricolare e caratteristica, tra cui in particolare: gli incarichi espletati durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, ponendo in rilievo l’esperienza acquisita e i risultati conseguiti; specifiche attitudini e versatilità evidenziate in relazione alle differenti situazioni di impiego (art. 708, comma 1).
3. Così delineato il quadro normativo di riferimento, è agevole comprendere come il giudizio valutativo di idoneità, e ancor più quello di merito assoluto (e quindi non comparativo) espresso con l’attribuzione del punteggio, costituiscano esplicazione di apprezzamenti di amplissima discrezionalità “tecnica” che hanno riguardo alla percezione globale e complessiva di tutto il complesso di qualità manifestate dall’ufficiale (sia pure riferite a “indicatori” tipizzati) nel corso dell’intera carriera, di tal ché il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo è “confinato” (salvi i casi di violazioni delle regole formali procedurali) in uno spazio assai limitato, se non angusto, come delineato dai vizi funzionali dell’eccesso di potere in senso assoluto e in senso relativo.
Il primo si fonda sulla valutazione della coerenza generale del metro valutativo e della non manifesta incongruità e irragionevolezza del giudizio e del punteggio assegnato in rapporto agli elementi di valutazione (eccesso di potere in senso assoluto).
Il secondo, invece, attiene alla verifica della coerenza del metro valutativo utilizzato nei confronti dell’ufficiale ricorrente e degli ufficiali parigrado meglio graduati e collocati in posizione utile all’iscrizione in quadro di avanzamento, assumendo consistenza quando, senza tralignare in una indagine comparativa preclusa al giudice amministrativo, sia ictu oculi evidente la svalutazione dell’interessato o la sopravvalutazione degli ufficiali graduati in posizione utile (eccesso di potere in senso relativo).
Secondo giurisprudenza consolidata di questa Sezione, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto il sindacato è appunto circoscritto alla coerenza generale del metro valutativo adoperato oppure alla manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera degli scrutinandi; mentre l’eccesso di potere in senso relativo è rilevabile solo se il giudice amministrativo nell’esaminare le varie posizioni dei parigrado valutati – senza effettuare una comparazione tra le stesse e ricercando la coerenza generale delle valutazioni contestualmente espresse in rapporto ad elementi oggettivi di giudizio – accerti il mancato rispetto della logica del metodo di valutazione e la violazione della regola dell’uniformità di giudizio.
Nell’uno come nell’altro caso, però, l’incoerenza della valutazione (e quindi del punteggio assegnato) deve emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza, ovvero deve essere palesamente ed immediatamente evidente l’inadeguatezza del punteggio in rapporto ad un livello macroscopicamente ottimale di precedenti di carriera e di qualità, tanto da porne in luce l’abnormità (che può essere predicata, in particolare, quando l’interessato occupi posizioni di graduatoria prossime a quelle degli ufficiali parigrado con punteggio tale da consentire l’iscrizione nel quadro di avanzamento e meritevoli di conseguire il grado superiore in misura non superiore all’interessato).
4. Nel caso di specie, la sentenza impugnata ha dato conto dell’insussistenza sia dell’eccesso di potere in senso assoluto, sia dell’eccesso di potere in senso relativo, poiché, sia pure palesandolo in modo estremamente sintetico, non ha rinvenuto né l’illogicità del metodo valutativo né la violazione della regola di uniformità di giudizio.
Premesso che l’appello non reca specifiche censure in ordine alla valutazione dell’insussistenza di profili di eccesso di potere in senso assoluto, ad ulteriore supporto della motivazione della sentenza impugnata può evidenziarsi quanto segue.
4.1. In primo luogo, l’appellante non può essere seguito là dove critica presunti errori materiali e/o inesattezze della documentazione caratteristica del chiamato in causa ovvero la “legittimità” delle ricompense di ordine morale nella stessa trascritte.
Come già evidenziato, infatti, gli apprezzamenti della C.S.A. devono avere riguardo agli “elementi risultanti dalla documentazione personale del valutando” e quindi tali elementi, ferma restando la discrezionalità valutativa della commissione, costituiscono per essa un dato di fatto.
Ad ogni buon conto, relativamente al computo dei giorni di assenza del Me., con riferimento alle schede nn. 50 e 51, l’amministrazione ha fatto rilevare che, al più, si tratta di una irregolarità nella trascrizione della variazione matricolare.
Non vi è comunque alcuna prova del fatto che la commissione abbia tenuto conto di servizi non debitamente documentati.
Anche in ordine alla valutazione della condizione psico-fisica degli ufficiali sottoposti a scrutinio, la commissione deve attenersi a quanto emerge dalla documentazione caratteristica.
Risulta poi dalla normativa che si è in precedenza riportata (art. 1058, comma 5, del c.o.m. e art. 703, comma 1, del regolamento) che il punteggio che la C.S.A attribuisce ad ogni gruppo di qualità costituisce “l’espressione di una valutazione di sintesi da parte di ciascun componente della commissione e non la somma di punteggi parziali assegnati per ogni elemento nell’ambito della categoria medesima”.
Sicché è evidente che il gruppo di qualità di cui alla lett. a), non può essere inciso in maniera negativa per effetto di uno soltanto dei fattori di valutazione (nel caso, di specie, la “salute e resistenza fisica”), comunque, nel caso di specie, attestato ai massimi livelli nella documentazione caratteristica.
Allo stesso modo, per quanto concerne le ricompense di ordine morale, non è possibile in sede di avanzamento metterne in discussione la legittimità, ove le stesse risultino regolarmente inserite nella documentazione caratteristica.
Va comunque precisato che, diversamente da quanto assume l’appellante, l’art. 1462 del c.o.m., relativamente alla competenza a tributare gli encomi solenni, prescrive soltanto che gli stessi provengano da “autorità di grado non inferiore a generale di corpo d’armata o equivalente” mentre è solo per gli encomi semplici che richiede l’intervento di un “generale o ammiraglio della linea gerarchica”.
L’appellante propone poi, in concreto, un esame comparativo delle singole voci valutative al fine di dimostrare la disparità di valutazione che si sarebbe verificata a suo svantaggio e, quindi, l’illegittimità dell’operato della commissione di avanzamento.
Al riguardo, deve essere preliminarmente richiamato il consolidato principio giurisprudenziale, secondo cui ai singoli requisiti e titoli non può riconoscersi una specifica autonomia, nella definizione del giudizio complessivo, in quanto tutti gli elementi vanno considerati nel loro insieme, con la conseguenza che eventuali carenze possono essere compensate da titoli diversi, apprezzati come equivalenti o prevalenti, secondo giudizi di merito rimessi alla competente commissione di avanzamento.
Tale orientamento deve poi essere confermato anche in ordine ai giudizi di avanzamento degli ufficiali di grado inferiore a quello di generale di divisione o di brigata, perché, sebbene i membri della c.s.a. siano chiamati ad attribuire il punto di merito per ciascuno complesso di qualità, quali divisate dall’art. 1058, del c.om., tale attribuzione, come già ricordato, esprime comunque una “valutazione di sintesi” e non semplicemente “una somma di punteggi parziali” per ogni elemento nell’ambito della categoria considerata.
Con specifico riferimento all’ipotesi in cui sia dedotto il vizio di eccesso di potere in senso relativo, si è poi affermato che il giudice amministrativo:
– non può procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento o verificare la congruità del punteggio, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni microscopicamente irragionevoli;
– ha cognizione limitata alla verifica in generale della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla commissione di avanzamento, in considerazione dell’ampia discrezionalità attribuita a tale organo, chiamato ad esprimersi su candidati le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito, implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi;
– non può scindere i singoli elementi oggetto di valutazione da parte della commissione, o peggio ciascuna delle qualità prese in considerazione nell’ambito di essi, per poi assumere che uno solo di essi isolatamente considerato sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo (o, se illegittimo, a travolgerlo), in quanto i titoli vantati da ciascun ufficiale sono bilanciabili fra loro conducendo ad un giudizio indivisibile, che è massimo per gli ufficiali di grado più elevato.
A ciò aggiungasi che, come ricordato anche dal TAR Lazio nella sentenza impugnata, questo Consiglio ha sottoposto a critica il metodo delle diretta comparazione fra i profili curriculari dei candidati in quanto il metro valutativo utilizzato dall’amministrazione “è un concetto quanto mai sfuggente, la cui esatta percezione necessiterebbe dell’analitico esame di tutta la documentazione relativa a tutti gli aspiranti (nessuno escluso) e dei relativi giudizi alfanumerici espressi dalla Commissione, così da ricavare, secondo una logica meccanicistica, i criteri applicati, le modalità ed i pesi della ponderazione adoperati dalla Commissione in ordine a requisiti soggettivi e percorsi professionali, tra l’altro certamente non sussumibili in schemi predeterminati e soppesati.
Non si tratta infatti di valutare prove o elaborati, ma di valutare curriculum ricavati dalla documentazione caratteristica di militari, i quali, pur condividendo il medesimo ambiente e la medesima preparazione di base, di norma presentano eccellenze in alcuni ambiti, sufficienze in altri, peculiarità dotate di un certo grado di significatività o meno, flessioni, discontinuità temporali, etc.: output, cioè, eterogenei ma tutti parimenti significativi e variamente apprezzabili oltre che difficilmente comparabili nella loro reciproca valenza” (sentenza n. 3770/2013 della IV^ Sezione).
Si è pertanto opinato che “se questo è il materiale da valutare, ogni tentativo di ricercare un metro oggettivo, utilizzabile anche dal Giudice per la verifica in sede giudiziaria, non può che risultare vano per almeno due concorrenti profili:
a) la complessità e la natura soggettiva di molte delle valutazioni riservate all’amministrazione, richiedono una specifica esperienza, conoscenza e competenza, appartenente solo a coloro che hanno vissuto la medesima esperienza professionale degli scrutinandi, ne conoscono il background e sono in grado di cogliere il pregio o il disvalore di comportamenti, doti, fatti, incarichi, anche nelle sfumature, così com’è per le Commissioni di avanzamento, e non è invece per il Giudice.
b) anche ammesso che il Giudice abbia specifica esperienza e sagacia valutativa in ordine ai requisiti sopra esposti, risulterebbe comunque fallace il tentativo di ricavare dal comportamento della Commissione un metro (che sia appunto della commissione e non proprio del giudice) oggettivamente utile per la misurazione delle varie posizioni soggettive.
Al di là dell’oggettiva complessità dell’operazione, non può in proposito obliterarsi che la realtà processuale esaminata dal giudice non è che una cernita di quella interessata dall’azione amministrativa, operata dal ricorrente, in guisa che il giudice spesso finisce per ricavare il “metro” dalla disamina e comparazione solo di alcune delle posizioni, ricavando un quadro parziale e per ciò solo falsato”.
In sostanza, “se non c’è un metro, ossia un parametro da applicare per testare l’affidabilità e congruità delle valutazioni, allora ogni incursione del giudice nella valutazione comparativa dei profili soggettivi si risolve in un inammissibile sindacato sostitutivo.
Ciò che invece può e deve essere sindacato dal Giudice e l’eccesso di potere ravvisato nei suoi sintomi, tutti com’è noto caratterizzati da fattori esterni al nucleo della discrezionalità e concernenti l’eventuale travisamento dei fatti su cui cade la valutazione o la rispondenza a generali e condivisi criteri di ragionevolezza affermati dalla giurisprudenza”
Tanto premesso circa i limiti in cui l’operato delle C.S.A. può essere sottoposto a revisione critica, nella fattispecie non emergono ne travisamento dei fatti né valutazioni palesemente irragionevoli.
4.2. Principiando dalle qualità “morali, di carattere e fisiche” si è già detto che la commissione non può rimettere in discussione le valutazioni risultanti dalla documentazione caratteristica né la legittimità delle ricompense di ordine morale ivi riportate.
Nel caso di specie, secondo quanto risulta dalla documentazione esibita nel giudizio di primo grado, per come sintetizzata nella relazione esibita dall’amministrazione, l’appellante ha conseguito 5 encomi semplici e 9 elogi (distribuiti in un periodo inferiore agli otto anni), mentre il chiamato in causa vanta 3 encomi solenni (tutti nel grado rivestito al momento della valutazione), 5 encomi semplici e 8 elogi (distribuiti nell’arco di 11 anni).
La giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che spetta alla commissione di avanzamento valutare non tanto il numero degli encomi, bensì se gli stessi sono riferibili a singoli, occasionali episodi nella carriera dell’ufficiale o se, al contrario, per il loro contenuto e per le ragioni che ne determinarono l’attribuzione, possono considerarsi espressivi di una chiara posizione di preminenza dello stesso ufficiale rispetto ai colleghi (cfr. ad esempio Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenze nn. 369/93 e 1934/01; nello stesso senso, Sez. III, parere n. 1771/2004).
Ciò in ragione del fatto che tale elemento si presta ad apprezzamenti di natura prettamente discrezionale, giacché “il grado di accidentalità e la diversità degli incarichi, per impegno, responsabilità richieste e difficoltà da affrontare, la diversità fisiologica dei criteri e degli apprezzamenti che possono condurre a conferire tali encomi e benemerenze, conferiscono al dato quantitativo delle stesse un limitato peso, non tale da risultare decisivo, o apprezzabilmente significativo, nell’anteporre un ufficiale ad un altro nel conferimento del grado superiore.
Anche in questa materia, la variabilità nel tempo delle circostanze ambientali interne al Corpo e la disomogeneità delle situazioni concrete in cui si collocano gli ufficiali, rendono incerto il valore del dato in parola, comunque non connesso in modo univoco a criteri oggettivi di misurazione e valutazione comparativa delle doti espresse nella sua attività da un ufficiale” (ex plurimis: Consiglio di Stato, Sez. IV, decisione n. 1446/1999).
Pertanto, più che il numero dei riconoscimenti conseguiti, conta la loro distribuzione uniforme in tutto l’arco della carriera, essendo innegabile che se gli encomi ed elogi sono normalmente collegati a specifici episodi della carriera del militare, “la loro presenza in tutti i momenti della stessa è ragionevolmente indicativa di un percorso di alto livello” (Cons. Stato Sez. IV, sentenza n. 1363/2011).
Alla luce di tali coordinate interpretative, nel caso oggi in rilievo non emergono elementi di palese irragionevolezza nella valutazione della commissione perché, a differenza dell’appellante, il chiamato in causa vanta 3 encomi solenni ed un complesso di ricompense distribuite in un più ampio arco di carriera.
Deve pertanto condividersi quanto fatto rilevare dall’amministrazione, secondo cui, una volta che le benemerenze attribuite abbiano superato il vaglio di legittimità e siano state inserite nella documentazione caratteristica, la C.S.A. è obbligata a tenerne conto, sia pure dando ad esse il peso che ritiene più appropriato nell’esercizio della propria discrezionalità valutativa, alla luce della particolare rilevanza del comportamento premiato nonché del prestigio apportato dall’interessato al Corpo e/o all’Ente di appartenenza, e comunque avuto riguardo all’elemento obiettivo della distribuzione di siffatte ricompense nell’arco della carriera.
Né, invero, nel caso di specie, un utile elemento di differenziazione può rinvenirsi nel conseguimento di ulteriori onorificenze da parte dell’appellante, poiché esse sono ampiamente presenti anche nel curriculum del chiamato in causa.
Per quanto concerne le qualità professionali (valutate come “superlative” per Me. e “ottime” per Al.) l’appellante ha particolarmente stigmatizzato il fatto che il chiamato in causa non possa esibire una versatilità di impiego pari alla sua.
Va tuttavia ricordato che, in assenza di parametri predeterminati dal legislatore o dalla commissione di avanzamento, il giudice amministrativo non può effettuare valutazioni in merito all’importanza delle funzioni svolte dai diversi scrutinati, trattandosi di apprezzamenti di valore rimessi alla competenza esclusiva della commissione medesima.
Sulla scorta di tale, invero granitico indirizzo, non è quindi possibile condividere la principale linea argomentativa dell’appellante, essenzialmente fondata sulla presunzione di una preminenza di taluni incarichi rispetto ad altri.
Al riguardo, non appare poi contestabile (trattandosi di ufficiali del Corpo di commissariato), quanto fatto osservare dall’amministrazione in ordine al fatto che, verosimilmente, la commissione ha dato più peso al livello di preparazione e di esperienza raggiunta dagli ufficiali scrutinati nel settore amministrativo – contabile.
Il chiamato in causa vanta, ad esempio, oltre a variegati incarichi nei diversi settori relativi al Corpo d’appartenenza, una solida esperienza presso strutture complesse della sanità militare quali il Centro di Medicina Legale e il Policlinico Militare di Roma.
Né, invero, può negarsi che, in tali incarichi, egli abbia conseguito positivi e costanti risultati atteso che dalla documentazione caratteristica del grado si evince che egli giunge alla valutazione per cui è causa esibendo un miglior livello di aggettivazioni interne e di giudizi finali, in cui, ad eccezione della scheda di valutazione n. 61, vengono sempre tributate formule elogiative (da ultimo, di “vivissimo e incondizionato compiacimento”).
Per analoghe ragioni, sul piano delle “qualità intellettuali” complessive (valutate come “assolutamente pregevoli” per Me. e “apprezzabili” per Al.), non è possibile ravvisare una specifica ragione di preminenza dell’appellante nella varietà di corsi dallo stesso frequentati e nelle specializzazioni conseguite.
Al riguardo, come si ricorderà, il regolamento prevede specificamente che “La personalità intellettuale e culturale dell’ufficiale deve essere valutata prevalentemente in relazione alla fisionomia istituzionale del ruolo cui egli appartiene e all’affidamento che può derivarne in termini di efficienza per l’Amministrazione.
Conseguentemente, il possesso di titoli non attinenti ai predetti fini, non costituisce necessariamente elemento di particolare considerazione” (art. 707, comma 1, del regolamento).
Nel caso di specie, molti dei corsi e/o abilitazioni su cui l’appellante fonda una presunta superiorità rispetto al chiamato in causa, sono corsi di formazione militare che pur rilevanti non hanno specifica attinenza con la fisionomia del ruolo di appartenenza.
Per converso, i corsi seguiti dal chiamato in causa, anche ove svolti in ambito sanitario, risultano specificamente attinenti a funzioni logistico – amministrative che rientrano tra le competenze specifiche del Corpo di commissariato.
Occorre poi ricordare che, per costante giurisprudenza amministrativa:
– il solo formale possesso di titoli non costituisce prova esclusiva di superiore cultura, dovendo la preparazione teorica essere rapportata a quanto l’ufficiale abbia in concreto manifestato nel servizio;
– ciò che rileva non è quindi tanto il mero raffronto tra titoli e titoli ovvero la sommatoria dei corsi frequentati quanto i giudizi complessivi che periodicamente vengono espressi nei confronti dei singoli ufficiali.
Nel caso di specie, deve allora adeguatamente valutarsi, ad esempio, che il chiamato in causa, pur non potendo vantare una conoscenza “certificata” di una lingua straniera, tuttavia ottiene, nella documentazione caratteristica, giudizi lusinghieri in ordine alla voce “impegno ad avvalersi delle lingue straniere” (cfr. le S.V. nn. 57, 58, 59, 60 e 61), mentre per converso l’appellante, pur dopo lo svolgimento del corso intensivo di lingua inglese, non consegue, per tale voce, risultati apicali (cfr. la scheda valutativa n. 68).
Per quanto concerne, infine, l’attitudine ad assumere incarichi del grado superiore, va ricordato che la valutazione di tale elemento è autonoma rispetto agli altri parametri e non può costituire una sorta di sintesi matematica di questi ultimi, traducendosi in una prognosi – altamente discrezionale e non sindacabile da parte del giudice amministrativo – sulle potenzialità del singolo ufficiale ad operare in un contesto diverso da quello precedente (Cons. St., sez. IV, 10.6.2010, n. 3709; cfr. anche sez. IV, n. 2120 del 3 maggio 2005).
Tale valutazione è pertanto rimessa alla esclusiva sensibilità della commissione e può essere revocata in dubbio solo quando vi sia palese incoerenza tra tale apprezzamento e il complesso degli altri elementi scrutinati dalla medesima.
5. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere respinto.
Sembra tuttavia equo, in relazione all’opinabilità che caratterizza i giudizi controversi, compensare integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2018.
Depositata in Cancelleria il giorno 31 gennaio 2018.