Con ricorso proposto dinanzi al TAR della Puglia, Sezione Staccata di Lecce, e rubricato al n. 336/2014, l’Aba Federalberghi (Associazione provinciale albergatori di Brindisi) ed alcuni operatori del settore alberghiero del Comune di Carovigno (Hotel Residence Monacelle s.n.c.; Meditur Mediterranea Turistica s.r.l.; Il Timone s.r.l.; Solemare Vacanze s.r.l.; Salvatore Prodi, in proprio ed in qualità di titolare della ditta Donnosanto Residence s.r.l.; Welcome Villaggi s.r.l.; Sotto le Stelle s.r.l.; Caliolo Teresa in proprio e quale titolare della ditta Hotel Corallo) contestavano la legittimità della deliberazione n. 44 del 27 novembre 2013, adottata dal Consiglio Comunale di Carovigno, avente ad oggetto: “Approvazione tariffe TARSU e proroga TARSU. Anno 2013” e di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresa la deliberazione di Giunta n. 217 del 8 novembre 2013.
In particolare, i ricorrenti esponevano che gli alberghi, con ristorazione e senza, per le parti destinate a camere avrebbero dovuto pagare un’unica tariffa pari ad €. 4,23; gli alberghi senza ristorante, per le parti destinate a reception, corridoi e parti comuni erano tenuti a corrispondere una tariffa più alta pari a €. 7,67 al mq, mentre quelli con ristorante, sempre per la parte non destinata ad alloggi, ivi compresa quella destinata a reception, corridoi e spazi comuni, una tariffa di €. 8,45. Ciò comportava per gli alberghi una tariffa pari ad €. 4,23 per l’insieme dei locali destinati esclusivamente a stanze, più alta di circa il doppio rispetto a quella delle abitazioni nella quale è ricompresa anche la parte destinata a cucina e che produce anche la frazione organica di rifiuti (€ 2,41 al mq).
I ricorrenti sollevavano le seguenti censure:
A. Violazione degli artt. 65, 68 e 69 del d.lgs. n. 507/1993. Eccesso di potere per carenza istruttoria, falsa presupposizione e difetto di motivazione.
Violazione e falsa applicazione dell’art. 61 del d.lgs. 507/93. Violazione dell’art.3 della legge n. 241/1990.
Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dei principi di buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa.
Violazione dell’art. 7 dello Statuto dei contribuenti.
Violazione del principio di parità di trattamento.
Eccesso di potere per perplessità dell’azione amministrativa.
Violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost;
B. Violazione dell’art. 61 del d.lgs. n. 507/1993 sotto ulteriore profilo.
Eccesso di potere per perplessità dell’azione amministrativa.
Carenza di motivazione.
Eccesso di potere per violazione dei principi di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa.
Violazione dei principi di legalità;
C. Violazione degli artt. 65 e 68 del d.lgs. n. 507/1993.
Violazione del principio “Chi inquina paga” e della direttiva comunitaria 2006/12/CE.
Violazione del principio di uguaglianza.
Eccesso di potere per erroneità dell’azione amministrativa, falsa presupposizione, irrazionalità ed illogicità manifesta;
D. Eccesso di potere per carenza motivazionale e carenza istruttoria sotto altro profilo.
Violazione dei principi di trasparenza e di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.).
Eccesso di potere per perplessità.
Omessa indicazione dell’addizionale comunale.
Violazione dell’art. 23 Cost. Violazione del principio di legalità;
E. Illegittimità delle delibere tariffarie adottate in assenza della delibera statuente i criteri quantitativi e qualitativi di assimilazione dei rifiuti speciali urbani.
Violazione del DPR 915/82 e d.lgs. 152/06. violazione dei principi di efficienza e buon andamento dell’azione amministrativa. Violazione del principio “chi inquina paga”.
Il Comune di Carovigno si costituiva in giudizio, eccependo l’inammissibilità del ricorso e contestandone la fondatezza.
Il TAR, con sentenza n.1737 dell’11 luglio 2014, disattendeva dapprima l’eccezione di inammissibilità secondo la quale la rimozione giurisdizionale della delibera impugnata sarebbe equivalsa alla mancata adozione della stessa delibera, con conseguente prorogatio delle precedenti tariffe e delle loro articolazioni, poiché l’adeguamento in controversia costituiva un’autonoma esplicazione del potere regolamentare, dalla cui commisurazione annuale scaturiva da un procedimento autonomo ai sensi dell’art. 69 del d. Lgs. 507/1993 e dal quale si poteva concretamente valutare la sussistenza del pregiudizio arrecato, né il cui annullamento avrebbe permesso la reviviscenza di quella approvata l’anno precedente con la medesima struttura, quindi accoglieva nel merito il ricorso sulla base delle considerazioni che seguono.
Doveva ritenersi fondato il primo motivo di impugnativa del quale le parti ricorrenti deducevano la violazione degli artt. 65, 68 e 69 del d.lgs. n. 507/1993, la carenza di istruttoria nell’individuare il percorso seguito per la determinazione delle tariffe fissate il difetto di motivazione, anche ai sensi della L. 212/2000.
L’art. 65, comma 2, del D.Lgs. 15 novembre 1993 n. 507 dispone la determinazione delle tariffe per ogni categoria o sottocategoria omogenea secondo il rapporto di copertura del costo prescelto entro i limiti di legge, moltiplicando il costo di smaltimento per unità di superficie imponibile accertata per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti” e l’art. 69, comma 2 stabilisce che la stessa deliberazione deve indicare le ragioni dei rapporti stabiliti tra le tariffe, i dati consuntivi e previsionali relativi ai costi del servizio in base alla loro classificazione economica, nonché i dati che hanno determinato l’aumento per la copertura minima obbligatoria del costo.
Nel caso di specie l’atto impugnato non chiariva il percorso logico o le ragioni di carattere amministrativo per la quantificazione delle tariffe controverse delle diverse classi, né si poteva evincere in base a quali risultati istruttori ovvero a quali dati di computo fossero state fissate le tariffe, con particolare riferimento anche ai rapporti tra le varie categorie; né vi erano dati consuntivi e previsionali relativi ai costi del servizio discriminati in base alla loro classificazione economica, ma solo argomentazioni generiche prive di riscontri documentali e comunque oggettivi.
Altresì fondato doveva ritenersi il secondo motivo, concernente l’aumento del 30% le tariffe per l’anno 2013, senza che tale aumento fosse giustificato dalla reale applicazione della TARSU e dai reali costi del servizio raccolta e smaltimento dei rifiuti.
Il giudice di primo grado, rilevato che il Comune di Carovigno aveva mantenuto in vigore la tassa per lo smaltimento dei rifiuti (TARSU ex D.Lgs. n.507/1993) in luogo del nuovo tributo comunale sui rifiuti e sui servizi, c.d. TARES, possibilità ammessa ai sensi del D.L. n.201/2011, convertito con modificazioni dalla L. 214/2011, affermava comunque che la copertura dei costi sarebbe dovuta avvenire secondo le regole fissate dai precetti del D.Lgs n. 507/1993 ed in particolare dell’art. 61 dello stesso decreto.
Ancora fondato era il terzo motivo di gravame, con il quale le parti ricorrenti avevano dedotto la violazione del principio “chi inquina paga”, affermatosi nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, e la violazione dell’art. 65 del d.lgs. n. 507/1993.
Alla luce dell’art. 65 del D.Lgs. n. 507/1993, non poteva contestarsi che la determinazione delle tariffe con riguardo alle diverse categorie e sottocategorie doveva tenere conto dell’idoneità a produrre rifiuti dei locali e delle aree tassabili, al contrario era rilevante la significativa discrasia tra le tariffe stabilite dal Comune di Carovigno.
Se poteva essere giustificato un regime di tassazione più elevato per gli alberghi con servizio di ristorazione, in vista del fatto che l’esercizio di un’attività di questo tipo determina in genere una produzione quantitativamente e qualitativamente significativa di rifiuti, altro è distinguere, nell’ambito degli alberghi stessi, le aree destinate esclusivamente a stanze, per le quali è difficilmente comprensibile l’assoggettamento ad un regime di tassazione di gran lunga più elevato rispetto a quello previsto per le abitazioni private, laddove queste producono certamente rifiuti in quantità maggiormente elevata ed appare quindi incongrua una tassazione quasi doppia.
Altresì fondato veniva ritenuto il quarto motivo di gravame, recante la riduzione di eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria sotto differente profilo.
Le deliberazioni impugnate prevedevano, oltre all’applicazione del regime di prelievo TARSU, anche il pagamento dell’addizionale ex E.C.A. che non sarebbe più dovuta.
L’addizionale comunale ex E.C.A., istituita in favore degli Enti comunali di assistenza con r.d.l. 30 novembre 1937 n. 2145 e maggiorata con legge 10 dicembre 1961 n. 1346, era stata inizialmente abrogata dal D.L. 22 dicembre 2008 n. 200 (voce 21467 dell’allegato 1 al decreto), ma la previsione di abrogazione era stata eliminata dalla legge di conversione (L. 18 febbraio 2009 n. 9). L’abrogazione dell’addizionale è stata prevista ora, a far data dal 1° gennaio 2013, dall’art. 14 comma 46 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201. Dunque tale addizionale non doveva più dovuta per l’anno 2013.
Il TAR concludeva per l’accoglimento del ricorso, assorbita ogni altra censura, con conseguente annullamento, in parte qua, del provvedimento impugnato.
Con appello in Consiglio di Stato notificato il 10 novembre 2014 il Comune di Carovigno impugnava la sentenza in questione, sollevando le seguenti censure:
A. Violazione e malgoverno dell’art. 61 D. Lgs. n. 507 del 1993. Violazione dell’art. 100 c.p.c. Difetto di motivazione e travisamento dei fatti. Appare erronea il rigetto dell’eccezione di inammissibilità difetto di interesse con riferimento ai valori fissati in materia di TARSU per l’anno 2013, visto che gli aumenti rispetto al 2011 erano del tutto proporzionali e l’annullamento avrebbe comportato la reviviscenza delle tariffe valide per il 2012, caratterizzate dalla stessa sostenuta sproporzione e dunque senza possibilità di stabilire l’equilibrio preteso dai ricorrenti in primo grado.
1. Violazione e malgoverno dell’art.5 comma 4 quater D.L. 102/2013 introdotto dall’art. 1 comma 1 della legge di conversione n. 124 del 2013. Violazione e malgoverno degli artt. 65, 68 e 69 D. Lgs. 507/1993. Violazione dell’art. 7 dello Statuto del contribuente. Difetto di motivazione e travisamento dei fatti. Il mantenimento della TARSU ed il conseguente rinvio dell’adozione della TARES implicava, viste le norme in rubrica, che il singolo Comune potesse mantenere le classificazioni ed i criteri di graduazione della TARSU e che la mancata deliberazione entro il 31 ottobre avrebbe comportato la proroga delle tariffe approvate per l’anno in corso: ciò comportava che comunque sarebbe stato mantenuto un diverso e più favorevole rapporto tariffario tra le tipologie iniziali e ricettive già esistente del 2012.
2. Violazione e malgoverno dell’art.5 comma 4 quater D.L. 102/2013 introdotto dall’art. 1 comma 1 della legge di conversione n. 124 del 2013. Non sussistevano alla legislazione vigente regole che proibissero l’aumento delle tariffe TARSU, né possibilità di fare ricorso a risorse diverse derivanti dalla fiscalità generale: questa era solo una possibilità in via residuale in luogo dell’aumento o di un minore aumento delle tariffe TARSU.
3. Violazione e malgoverno dell’art.5 comma 4 quater D.L. 102/2013 introdotto dall’art. 1 comma 1 della legge di conversione n. 124 del 2013. Violazione e malgoverno dell’art. 65 D. Lgs. 507/1993. Violazione del principio “chi inquina paga”. Una volta esercitata la facoltà di proroga annuale della TARSU, andavano necessariamente confermati i criteri previsti per l’anno precedente e comunque la sentenza è discutibile anche nel merito, laddove asserisce che le residenze genererebbero una maggiore produzione di rifiuti di quella delle strutture alberghiere, come al contrario rilevato dalla giurisprudenza.
4. Violazione e malgoverno dell’art.5 comma 4 quater D.L. 102/2013 introdotto dall’art. 1 comma 1 della legge di conversione n. 124 del 2013. Violazione dell’art. 14 D. L. 201/2011. La soppressione dell’addizionale comunale ex E.C.A. era legata alla soppressione della TARSU ed all’istituzione della nuova TIA – tributo comunale sui rifiuti e sui servizi – e dunque, vista la proroga della TARSU, correttamente l’addizionale è stata applicata.
Il Comune di Carovigno concludeva per l’accoglimento dell’appello con vittoria di spese.
Gli appellati si sono costituiti in giudizio, chiedendo la conferma della sentenza del TAR.
All’odierna udienza del 4 giugno 2015 la causa è passata in decisione.
Diritto
1. Deve, innanzi tutto, essere osservato che non è possibile tenere in considerazione né la documentazione né le note di udienza, da qualificarsi memorie di replica, depositate da Aba Federalberghi il 29 maggio 2015, essendo stato il relativo deposito tardivamente effettuato, dopo la scadenza dei termini previsti dal c.p.a. (24 aprile per il deposito dei documenti ed il 15 maggio per la memoria di replica).
2. L’appello appare infondato.
Il Collegio ritiene che la ricostruzione operata dal giudice di primo grado sia stata del tutto corretta, poiché l’art. 65, comma 2, del D.Lgs. 15 novembre 1993 n. 507 dispone la determinazione delle tariffe per ogni categoria o sottocategoria omogenea secondo il rapporto di copertura del costo prescelto entro i limiti di legge, definendo tali tariffe per uno o più coefficienti di produttività quantitativa e qualitativa di rifiuti” e l’art. 69, comma 2, stabilisce che la stessa deliberazione deve indicare le ragioni dei rapporti stabiliti tra le tariffe, i dati consuntivi e previsionali relativi ai costi del servizio in base alla loro classificazione economica e le ragioni che hanno determinato eventuali aumenti.
Tale determinazione trova i suoi fondamenti in una scelta che va operata anno per anno e anche nel caso in cui, come quello in esame, la P.A. si limiti ad aumenti in percentuale senza modificare gli equilibri tra le varie categorie e sottocategorie stabiliti per gli anni passati, l’adeguamento si fonda comunque su di una nuova esplicazione del potere regolamentare che scaturisce da un procedimento autonomo ai sensi dell’art. 69 del d. Lgs. 507/1993.
L’art. 69 del d.lgs. n. 507/1973 delinea, infatti, un procedimento di determinazione delle tariffe, con un atto che costituisce esercizio del potere da parte dell’ente locale per l’anno preso in considerazione. Deriva da ciò sia il fatto che decorso l’anno, occorre una nuova diversa esplicazione del potere da parte dell’Amministrazione per la determinazione delle nuove tariffe, sia il fatto che, una volta trascorso l’anno per il quale l’ente locale ha provveduto alla determinazione delle tariffe, il relativo provvedimento non è più produttivo di effetti; come, del resto, evidenzia la vicenda adesso sottoposta all’esame del Collegio, nella quale il riferimento alle tariffe del 2012 costituisce comunque il frutto di una nuova autonoma valutazione dell’ente locale.
Esattamente, quindi, il giudice di primo grado ha osservato che con il provvedimento impugnato si è di fronte ad una nuova ed autonoma determinazione, rispetto a quella posta in essere nel 2012.
Deriva da ciò che dall’annullamento del provvedimento impugnato non potrebbe, in ogni caso, conseguire la permanenza in vigore della determinazione tariffaria dell’anno precedente, avendo quest’ultima ormai prodotto ed esaurito i propri effetti.
All’annullamento del provvedimento tariffario in sede giurisdizionale consegue, infatti il dovere dell’amministrazione di provvedere alla riedizione del potere esercitato, emendato dai vizi eventualmente riscontrati, mentre l’eventuale riferimento alle tariffe già adottate nel 2012 non potrebbe che essere il frutto di una nuova, autonoma valutazione, del Comune di Carovigno, con conseguente infondatezza dell’eccezione di inammissibilità prospettata con il primo motivo di gravame.
Si deve, peraltro, osservare che, anche a condividere l’ordine logico dell’ente appellante, non per questo la doglianza potrebbe essere ritenuta fondata. Con il provvedimento impugnato le tariffe deliberate per l’anno 2013 hanno, infatti, registrato, rispetto al 2012, un aumento lineare del 30%, sicchè evidente appare l’interesse dei ricorrenti in primo grado al ricorso.
3. Del tutto logica e corretta appare, quindi, la sentenza del TAR, laddove rileva l’illegittimità della violazione da un procedimento autonomo ai sensi dell’art. 69 del d. Lgs. 507/1993 e del principio “chi inquina paga” nel fissare la tariffa TARSU in €. 4,23 al mq. per le camere di albergo, esercizi comunque già gravati da tariffe di gran lunga maggiori per le parti comuni, con un ulteriore maggiorazione nel caso di presenza di ristorante, a fronte di €. 2,41 al mq. per le ordinarie unità abitative.
Ora, se è evidente che la produzione di rifiuti di un albergo nel suo complesso è maggiore di quella delle case di abitazione e soprattutto nel caso in cui l’albergo sia dotato di ristorante, ma non si comprende affatto perché nella diversificazione tra parti comuni e camere che appare di per sé dotata di logicità, queste ultime vengano gravate da costi quasi doppi rispetto alle abitazioni: è chiaro che la produzione di rifiuti venga generata dalle parti dell’albergo, saloni di ricevimento o della prima colazione, eventuali lavanderie, magazzini e quant’altro, ma sfugge a qualsiasi interprete il percorso logico seguito dal Comune nel disporre una sì radicale differenza nell’imporre un tributo quasi doppio alle singole camere rispetto alle case di abitazione, né è rinvenibile una motivazione sul punto, soprattutto alla luce del fatto che le abitazioni sono autonomamente produttive di rifiuti, tanto che i sistemi di raccolta più recenti ne stanno perfezionando i metodi di differenziazione.
Conseguentemente il terzo motivo di appello appare destituito di fondamento.
Né, in contrario, può valere l’affermazione dell’amministrazione appellante, alla stregua della quale il Comune avrebbe inteso esercitare la facoltà consentita dall’art. 5, quater, del d.l. n. 102 del 31 agosto 2013, in forza del quale, in deroga a quanto stabilito dall’art. 14, c. 46, del decreto legge n. 201 del 2011 e dal comma 3 dello stesso art. 5, “per l’anno 2013 il comune può determinare i costi del servizio e delle relative tariffe sulla base dei criteri previsti ed applicati nel 2012, con riferimento al regime del prelievo in vigore in tale anno”.
Ed infatti, come esattamente osservato dal giudice di primo grado, il legislatore, nell’attesa della definizione di un nuovo riassetto della fiscalità locale, ha riconosciuto alle amministrazioni locali la possibilità di disciplinare il prelievo tributario applicando anche nell’anno 2013 lo stesso regime impositivo del 2012, (TARSU), con l’ulteriore specificazione, pure prevista nella disposizione richiamata, che la copertura dei costi eventualmente non coperti dal gettito del tributo avrebbe dovuto essere assicurato attraverso risorse diverse dai proventi TARSU, derivanti dalla fiscalità generale.
Val quanto dire che con l’art. 5, c. quater del d.l. n. 102 del 2013 il legislatore ha consentito ai comuni che si esprimessero tempestivamente in tal senso, il mantenimento del preesistente regime tributario, e cioè quello relativo alla TARSU, come disciplinato dal d.lgs. n. 507 del 1973 ma non ha in alcun modo autorizzato gli enti locali a non applicare la disciplina propria di tale tributo.
Il comune appellante avrebbe dovuto, pertanto, determinare la copertura del costo del servizio e le relative tariffe, nel rispetto delle disposizioni del d.lgs. n. 507 del 1973, ed avrebbe dovuto svolgere la prevista istruttoria sia pure sulla base dei criteri applicati nel 2012.
Che le cose vadano in tal senso risulta, d’altra parte, confermato dallo stesso art. 5, c. quater, del d.l. n. 102 del 2013 che, con riferimento alla TARSU, non ha affatto prorogato (come sembrerebbe intendere il comune il concreto regime già previsto la deliberazione già adottata nel 2012, ma ha semplicemente consentito la determinazione dei costi e delle tariffe del servizio sulla base dei criteri previsti ed applicati nel 2012.
La norma si limita, pertanto, a prevedere, nel caso di opzione per la TARSU, una ultrattività dei (soli) criteri adottati nel 2012, ed è alla luce di tali criteri che avrebbe comunque dovuto essere svolta la necessaria istruttoria per la determinazione. anche per il 2013, e con riferimento alla situazione esistente in tale anno, dei costi del servizio e delle relative tariffe.
4. Le osservazioni sopra esposte evidenziano, altresì l’infondatezza del secondo motivo di gravame, alla stregua del quale il già citato art. 5, c. quater, del d.l. n. 102 del 2013 non recherebbe alcun divieto di aumento della TARSU, ma soltanto l’obbligo di reperire comunque la provvista necessaria per evitare disavanzi di gestione.
In contrario si osserva, infatti, che, per l’ipotesi che il comune continuasse ad applicare per il 2013 la TARSU in vigore per il 2012, la norma del decreto prevedeva la necessaria copertura dei costi eventualmente non coperti dal gettito del tributo, ponendoli a carico della fiscalità generale, e di risorse diverse dai proventi della tassa.
La norma pone pertanto un divieto di far gravare la copertura dei costi eventualmente non coperti dal gettito del tributo con le risorse provenienti dal gettito della tassa, sicché il comune non avrebbe potuto in ogni caso approvare, come invece è avvenuto nel caso di specie, un aumento del 30% delle tariffe previste per la TARSU.
Lo scopo della norma è, infatti, quello di evitare comunque qualunque possibile aumento della TARSU, prorogata per il 2013; con il conseguente obbligo, per le amministrazioni locali, di reperire la provvista eventualmente necessaria, attraverso risorse diverse derivanti dalla fiscalità generale, e non dai proventi della tassa.
5. Da ultimo, è altresì infondato il quarto motivo inerente l’applicazione dell’addizionale comunale ex E.C.A., istituita con r.d.l. 30 novembre 1937 n. 2145.
Quest’ultima è stata, infatti, abrogata come ha esattamente osservato il Tribunale, a far data dal 1° gennaio 2013 dall’art. 14, c. 46, del d.l. n. 201 del 2011, sicchè appare evidente che il pagamento della stessa può essere previsto nel medesimo anno 2013.
Né, in contrario, può valere quanto fatto presente dal comune, dal momento che l’art. 5, c. quater, del d.l. n. 102 del 2013, ha consentito l’applicazione, anche per il 2013, della TARSU, ma non ha in alcun modo inciso sull’abrogazione, a far data dal 1° gennaio 2013, dell’addizionale ECA, non avendo espressamente previsto, per l’anno 2013, una ultrattività del tributo soppresso dalla predetta data.
In proposito, deve, peraltro, essere osservato che tale rilevante aumento lineare appare privo di qualsiasi motivazione – in specie indicazioni di costi generali, spese di smaltimento, costi di spazzatura; addirittura nella deliberazione della giunta comunale n. 217 adottata l’8 novembre 2013, 19 giorni prima della determinazione finale delle tariffe da parte del consiglio comunale con deliberazione n. 44, si è testualmente evidenziato nelle premesse “che i dati relativi ai costi del servizio così come articolati calcolati dall’Ufficio Tributi, dalla Carbinia s.r.l. e dalla Soget s.p.a. non superano il gettito dell’entrata”.
Per le suesposte considerazioni l’appello deve quindi essere respinto con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
Spese come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Condanna il Comune di Carovigno al pagamento delle spese di giudizio liquidandole in complessivi €. 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.